基于平台的低收入和中等收入国家工作监管：走向因地制宜的方法

向一个适宜的情境方法发展 《社会保障讨论稿》编号2611 | 2026年2月 ©2025 世界银行地址：华盛顿特区西北H街1818号 20433电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org 某些权利保留。 这项工作是世界银行的成果。本工作中表达的研究发现、解释和结论并不一定反映世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 世界银行不对本工作中包含数据的准确性、完整性或时效性做出保证，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，或对使用或不使用信息、方法、流程或结论承担任何责任。本工作中所示边界、颜色、名称、链接/脚注和其他信息并不代表世界银行对任何领土的法律地位做出任何评判，也不代表认可或接受这些边界。引用他人作品的作者并不代表世界银行认可这些作者的观点或其作品的内容。 本条款内任何内容均不构成、不解释为或视为对世界银行特权与豁免的限制或放弃，所有这些特权与豁免均予以特别保留。 权利与许可 本作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，本作品可以全部或部分用于非商业目的，前提是必须给予本作品完整的归属。 本报告是世界银行社会保护和劳动全球参与单位“数字经济及以后的更好劳动法规”任务的一部分。 归属——请按以下方式引用该作品：“Morgandi, Matteo，Alzate, David，Hatayama, Maho。2025。《在低收入和中等收入国家监管基于平台的工作：迈向适合特定环境的途径》。”© 世界银行。 关于版权和许可事宜，包括分支版权，应咨询世界银行出版物部，地址：美国华盛顿特区西北H街1818号，世界银行；传真：202-522-2625；电子邮箱：pubrights@worldbank.org。 规范中低收入国家基于平台的劳动：迈向适应当地的做法 摘要 这份政策简报探讨了低中收入国家如何监管基于平台的劳动。后者提供了独特的创造就业机会，但也带来了...具体风险，如不透明的薪酬、歧视和任意排除。我们首先回顾现有的监管方法，这些方法通常在收入较高的国家开发，将平台工作者归类为雇员，以扩展现有的劳动权利，或者为特定类别的平台工作者制定临时性法规。然后，我们考察发展中国家平台工作者的劳动状况和自身偏好。我们发现，大多数平台工作者年轻、受过教育，通常将平台工作视为收入来源的次要选择，尽管地区和职业之间存在重要差异。关于平台工作者为社会保障付费的意愿信息仍然有限；然而，收入数据显示，如果平台工作需要缴纳社会保险，大多数平台工作在经济上仍然可行。同时，许多工作者不希望被归类为依赖性雇员。这项评估表明，对于发展中国家来说，采取逐步的监管方法可能是最合适的，因为这些国家有史以来第一次有机会从“白纸”出发，并拥有丰富的数据来探讨这个问题。这可能包括一套最低劳动标准、保护措施、申诉权利和社会保险，这些措施适用于任何类型的雇佣关系。促进集体谈判可以随后支持标准和服务质量的提高，这些提高与工人的自身优先事项相一致。为了指导法规的发展，政府机构可以获得从平台收集必要数据、评估潜在改革的影响以及确保执行所需的技能和法律权力。 目录 承认3 执行摘要41. 引言：平台工作作为支持就业增长和生产力的机会7 2. 劳动法规，在情境适合的情况下，改善工作：一个理论框架113. 规定应考虑平台工人的特点和偏好154. 中高收入国家平台工作的监管现行做法195. 逐步、以证据为基础的方法提升标准并保留工作25参考文献31 列表 图1：平台工作者分类9图2：正式和非正式雇佣情景下工人劳动成本和工资收入的理论模型13图3：选择基于网络平台工作而非其他工作的主要原因18图4：基于网络平台的工人更偏好的工作便利设施18图5：平台工作者可能面临的风险类型20图6：平台工作者特殊规定的适用范围22图7：逐步规范化，潜在应用示例28 规范中低收入国家基于平台的劳动3向着符合情境的方法 认可 本政策简报作为“面向数字经济及其以外的更好劳动法规”行动计划的一部分而编制，该行动计划由Michael Weber在2021-2022财年领导，由Eliana Carranza和Matteo Morgandi在2023-2024财年领导。本文由Matteo Morgandi、David Alzate和Maho Hatayama编制，并参考了以下背景报告：（a）由Maho Hatayama和Dagmara Swiztak撰写的“在低收入和中等收入国家监管基于平台的工作：近期监管方法的经验”；（b）由David Alzate撰写的《数字工作平台中的法规和劳动者保护干预：证据综述》；以及（c）Jonathan Stoterau撰写的《基于平台的工作的经济学理由》和Saliola、Carranza、Packard撰写的《劳动力与产品市场法规》。 该论文还受益于2023年混合型世界银行会议“发展中国家平台工作监管”期间与几位外部专家的咨询：我们感谢提供广泛评论的同行审稿人和同事：Truman Packard和Namita Datta、Eliana Carranza、Sara de Lorenzo在出版和传播过程中的贡献，以及Agnes Mganga在行政支持方面的帮助。 执行摘要 平台工作在发展中国家经历了指数级增长。以劳动为基础的数字平台旨在连接“工人”——商品或服务的提供者——与私人或企业客户。平台工作涵盖了所有技能水平的工人。这些工作要么通过基于网络的平台（为远程客户提供中介服务）提供，要么通过基于位置的平台提供（将工人与本地客户连接起来，例如叫车服务）。平台工作为以新方式组织消费和产品需求提供了机会，并在当地和跨境创造了迫切需要的生产性就业。 数种风险和市场失灵使得规范这种工作形式变得重要。这些风险包括算法管理的使用以及平台对工人（以及消费者）行使重大市场权力的能力。不平衡的工作关系可能导致不公平待遇、歧视或被任意排除在数字市场之外。此外，随着一些企业将服务交付和销售转移到数字平台，政策制定者越来越担心，未经监管的平台可能会用更新、更不透明、更不易征税的工作形式取代规范良好的雇佣关系。平台工人的异质性和涉及多个司法管辖区的各方，为寻求定义统一方法的监管者带来了额外的挑战。 在回顾了近年来主要源自高收入国家的几套监管方法之后，本报告提出了一系列关于如何监管以平台为基础的工作的原则。它主要关注低收入和中等收入国家面临的权衡。本报告借鉴了几篇背景论文、与专家的咨询以及来自世界银行国家参与项目的案例研究。其目标是填补现有文献中的空白：大多数当前的政策和法律研究都是在假设劳动者在“线下”劳动市场能够获得充足正式工资就业的前提下，讨论平台就业的监管。本报告认识到，在发展中国家，当局尤其关注在监管与就业创造之间取得平衡。 笔记分为三个部分。第一部分为理解平台工作中典型劳动力市场动态和市场失灵提供了一个概念框架。随后，它总结了基于对中高收入国家法规的审查，对这些失灵的监管反应。我们发现，当局采取了两种主要的监管方法。第一种方法侧重于改善和明确平台工人的分类，目标是至少让一些平台工人有机会被视为正式员工，并享受现行立法中规定的全部劳动和社会保护权利。第二种方法，由几个中等收入国家采用，为平台工人制定特殊的法规或修改现有的劳动法规。这些定制法规提供的权利比正式员工所获得的权利更为有限。它们通常在社会对话中与利益相关者协商后制定。 论文的第二部分回顾和整合了关于发展中国家平台工作者特征的新兴证据——包括基于网络和基于位置的平台工作者。总的来说，无论是基于位置的还是基于网络的平台工作者，都相对年轻、受过良好教育，且主要是男性，尽管在地区和情境上存在差异。证据库还揭示了在偏好方面的巨大异质性，特别是在工人是否希望被法律视为全职受雇员工并享受与其他正式工作者一样的福利方面。关于工人为这些福利付费意愿的证据仍然很少，但收入数据表明，大多数类型的平台工作者在其国家的工资都高于最低工资，这表明扩大社会保险和税收的范畴。 最后一部分介绍了一些原则，这些原则有助于在低收入和中等收入国家的数字平台空间制定规定。大多数发展中国家尚未引入数字平台规定的现实，为从头开始思考与国内经济现实相符的机制提供了前所未有的机会，并收集基准信息来评估规定的影响。 总的来说，这份简报建议： 对数字平台劳动者采取渐进式正式化策略，对发展中国家最为适宜——尤其是那些正规工资就业稀缺、劳动生产率低下、个体经营普遍存在的国家。在这种背景下，渐进式正式化策略不应仅着眼于“分类”——也就是说，任务是通过下属关系（工资就业）还是通过个体经营进行。相反，重点应在于引入一套最低标准的劳动规范、保障措施以及适用于数字工人的收入税和社会保障法规，无论他们参与市场的具体方式如何。这将减少企业通过利用监管漏洞简单降低劳动力成本的机会。 这样一个最小化套餐可能包括其他保护措施，例如针对平台中发现的具体风险的法规：算法管理、数据隐私、声誉的可移植性、应对断开连接的途径和数字支付。逐步监管方法的关键是推广数字空间中的集体谈判。这种推广需要克服当前反垄断立法对自雇人士集体谈判能力的潜在限制。这还可能需要倾向于创建允许数字平台工人进行集体谈判的代表性机构。避免过度监管以阻止就业创造至关重要，因为非正式性并不是平台在面临政府等机构的严格监控和执法时的可行逃避途径。 政府在增加显性的非工资劳动成本或产生对雇主产生隐形成本的命令之前，应考虑当地数字劳动市场的结构。在工人议价能力有限的平台上，公司更有可能以降低工资或减少就业机会的形式，将遵守法规的成本转嫁给工人。因此，影响供求和价格的 产品市场法规与劳动市场法规一样，对于塑造最终福利均衡至关重要。 一个以数据为基础的方法可以提前告知法规设计，并允许主管部门在其引入后监督其影响。规范数字平台工作的关键一步是赋予劳工主管部门收集数字工作数据的分析技能和法律权力。这包括创建数字劳工市场观测站，引入对工人和工作特征的报告义务，以及建立国内运营平台的国家登记注册系统。尽管在最初的测量挑战面前，政府可以构建技术能力、统计数据和数据共享法规以捕捉数字平台工作人员的工作习惯和收入来源。这种能力对政府在全国范围内实施新规则至关重要。然而，这种执行能力也提高了各国制定正确法规的难度——强调了上述观点，即非正规化不是平台试图逃避过于严格的监管的可能选项。 最后，这种对平台经济进行仔细监管的方法也可能有助于更新适用于更广泛劳动市场的法规，提高新法规与发展中国家环境的契合度，并利用数字创新来扩大社会保障的覆盖范围。 1. 引言：平台工作作为支持就业增长和生产力的机会 这份政策简报总结了世界银行引领的关于数字平台工作监管的各分析作品的关键发现，并探讨了它们对发展中国家的启示。大量关于平台工作监管的文献来源于并专注于高收入国家的工人。然而，近年来，学者、智库和国际组织开始关注在发展中国家监管平台就业的具体方法，以及这些国家数字平台工作的经验。本政策简报旨在补充后一种讨论。简报基于一系列近期完成的世界银行分析文章，这些文章从不同角度探讨了平台就业的监管。具体而言，这些分析文章涵盖了主要在高收入国家采用的针对平台工人的监管工具，关于监管影响的初步证据，以及从经济理论的角度出发对平台进行监管的理由。最后，简报依托于世界银行关于数字平台工人的特征和挑战的最新报告，以及作为世界银行国家合作项目一部分的国家案例研究。1 1. 本系列简报包括以下内容：(a) 对截至2023年规范平台就业的立法倡议的梳理（Hatayama和Swiztak，2024年），(b) 对规范平台就业经济效应实证研究的综述（Alzate，2024年），以及(c) 对表征数字平台运作的经济原则及其对劳动法规影响的概述（Stoterau，2024年）。此外，我们还参考了作为世界银行顾问工作一部分进行的案例研究（Datta等人，2023年；Moroz和Santos，2021年）。 平台提供了生成生产性就业的重要机会，包括正式就业，这些就业与当地和全球劳动力需求紧密相连。平台的关键