宏观经济深度报告：有形之手（2）：税制改革回顾
有形之手（2）：税制改革回顾 核心观点 经济研究·宏观深度 本报告是“有形之手”系列研究的第二篇，一方面梳理我国税制改革七十年演进历程，另一方面分析现行税制框架。 证券分析师：王奕群证券分析师：田地0755-819824620755-81982035wangyiqun1@guosen.com.cntiandi2@guosen.com.cnS0980525110002S0980524090003 证券分析师：董德志021-60933158dongdz@guosen.com.cnS0980513100001 “十五五”时期我国财政模式转型进入攻坚阶段，叠加土地财政退坡、人口老龄化等压力，税制改革成为破解财政收支矛盾、支撑可持续性的重要手段。 回顾历史，我国税制从建国至今七十余年，经历了多次重大调整，最终形成目前的税制体系。 我国税制改革适配经济体制转型，历经四大阶段： 计划经济时期（1949-1978年）从统一复合税制走向简化，税收仅聚焦财政收入筹集。 经济转轨时期（1978-1993年）构建涉外税制、推进利改税，重建复合税制以培育多元税源。 市场经济建设期（1994-2013年）完成1994年分税制改革，统一内外资税制，确立增值税核心地位，理顺央地分配关系。 全面深化改革时期（2013年至今）以营改增为核心，推进减税降费与征管数字化，宏观税负持续下降。 目前我国税收法制化建设已经推进了大半，形成以流转税为主，所得税为辅的税收结构。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 我国流转税，即增值税、消费税、关税合计占税收收入五成；所得税即企业所得税、个人所得税合计占三成。 相关研究报告 《宏观经济深度报告-反内卷系列一：将“反内卷”进行到底》——2026-02-04《宏观经济深度报告-有形之手（1）：财政ABC之“四本账”》——2026-02-03《“反内卷”与结构突围————中国经济复盘与展望》——2026-01-30《宏观经济深度报告-全球变局（2）：“广场协议”再现？》——2026-01-28《宏观经济深度报告-全球变局（1）：从格陵兰看美式地缘再定价》——2026-01-24 央地税收分税制框架清晰，增值税、所得税为核心共享税，地方税以财产税、行为税为主，2025年土地出让收入降至不足4.2万亿，地方财力缺口扩大，急需完善地方税体系，找到新的财力增长点。 我们将在下一篇报告，即“有形之手”系列的第三篇中，以稳定宏观税负为主线，详细探讨短期内主要税种可能的改革方向和增收空间。 风险提示：税收政策梳理不全，经济复苏存在波动。 内容目录 第一阶段：计划经济时期（1949-1978年）................................................4第二阶段：经济转轨时期（1978-1993年）................................................6第三阶段：市场经济建设期（1994-2013年）..............................................8第四阶段：全面深化改革时期（2013年至今）.............................................9 现行税法.....................................................................10 小结.........................................................................13 图表目录 图1：中国税制改革时间轴..................................................................4图2：第一阶段税收占比较低................................................................5图3：“利改税”带来税收脉冲..............................................................8图4：2024年央地税收占比.................................................................12图5：各国税收收入结构（此处将中国社保缴费视作社保税计算比重）...........................13图6：宏观税负持续下行...................................................................14 表1：改革开放前三次大规模税制改革........................................................5表2：经济转轨期税制改革..................................................................7表3：市场经济建设期税制改革..............................................................9表4：全面深化改革时期税制改革...........................................................10表5：现行税制一览.......................................................................11 “十五五”时期，我国财政紧平衡的状态很可能会一直持续，税收收入、特别是地方财政收入增长的压力也会长期存在。税制改革是增加财政收入、匹配地方财权事权的重要途径，最近的一系列高层文件里，都提到了这方面的工作。2026年政府工作报告明确，要“推进财税金融体制改革”，重点是“健全地方税体系、拓展地方税源”，同时“调整优化消费税的征税范围和税率，推进部分品目征收环节后移”。 在《关于2025年中央和地方预算执行情况与2026年中央和地方预算草案的报告》中也提到，要“健全地方税体系、拓展地方税源，推进地方附加税改革”，“调整优化消费税的征税范围和税率，同时推进部分品目征收环节后移”；直接税负面，“进一步研究完善综合和分类相结合的个人所得税制度，更好地发挥再分配的调节作用”。 我国税制改革走过了怎样的历程？未来改革方向又该如何把握？作为“有形之手”系列研究的第二篇，本文将从我国税制改革的历史脉络入手，系统梳理改革逻辑、关键举措与现行制度框架，为理解税制演进与未来方向提供思路。 税制改革历史回顾 我国税制改革随经济体制转型逐步推进。根据国家税务总局的定义，我国在建国后七十余年的税制改革分为四个阶段，依次适配计划经济、经济转轨、市场经济、高质量发展四个经济发展阶段，实现了从单一税制到复合税制、从筹集资金的角色到调节治理多元化、从行政化到数字化和法治化的转变。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 第一阶段：计划经济时期（1949-1978年） 从新中国成立到改革开放之前，核心任务是恢复国民经济，逐步建立并完善计划经济体制。这期间财政主要的收入来源是国营企业利润，到1978年全国国营企业实现利润约1151亿，上缴利润占当年财政收入的60%以上。 这个时期税收的核心职能是筹集财政收入，税制逐步简化，税收的调节功能较弱， 分配上强调“统收统支”。 1950年《全国税政实施要则》设立14个税种，建立统一税务机构，确立复合税制。 1953年试行商品流通税、简化货物税计征方式，适配“一五”计划重工业发展需求。 1973年税制改革达到简化顶峰，将工商统一税及其附加、城市房地产税等合并为工商税，仅保留7个税种，国营企业仅缴工商税。 这段时期税收占比位于历史低位。财政收支占GDP的比重大部分都落在25-30%区间，中枢较为稳定。而在财政收入中，税收的比重有所下降。1978年我国GDP为3679亿，财政收入和税收收入分别为1132亿、519亿，税收收入占财政收入、国内生产总值的比重分别为45.9%（比1952年下降了10.3个百分点）和14.2%。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 结构上，税收的大头主要是货物和劳务税，农业税牧业税占比下降明显。到1978 年，货物和劳务税收入占税收收入的比重为83.6%，比1952年上升了34.9个百分点；所得税收入占10.4%；财产税收入占0.2%；农业税、牧业税收入占5.5%，比1952年下降了22.5个百分点。 总结来看，第一阶段的税制高度集中于财政收入功能，税收与企业利润上缴、国家预算紧密捆绑，缺乏独立调节经济的制度空间；国营企业“大锅饭”体制下，税收对资源配置、效率激励和行业结构几无影响；农村地区则长期实行统购统销与集体分配，城乡之间税制分割严重。 第二阶段：经济转轨时期（1978-1993年） 1978年改革开放后，多种所有制经济兴起，原有单一税制无法适配经济发展与对外开放需求。统收统支模式下企业经营活力不足，从而引致国营企业的“利改税”。本阶段税制改革以适配财政转型、培育多元税源为核心。 1980-1981年开始构建涉外税收制度，给予外资税收优惠，建立个税制度雏形，为吸引外资奠定基础。 1983-1984年推进国营企业“利改税”，从“税利并存”到完全“以税代利”，拆分工商税，开征资源税等新税种。由此国企利润上缴占财政收入比重下降，而税收收入占比提升。 1985-1993年全面完善工商税制，按所有制分设企业所得税，建立内外两套个税体系，补全地方税体系，扩大增值税试点范围，逐步重建复合税制。 “利改税”后，税收收入占财政收入比重迅速上升。到1993年，税收收入占财政收入比重达到97.8%，得益于国营企业的“利改税”，这一比重比1978年上升了51.9个百分点；税收收入占GDP比重11.9%，比1978年下降了2.3个百分点。 这期间，税收的大头仍然是货物和劳务税，但所得税的占比逐渐提升。1993年税收收入中，货物和劳务税占71.4％，比1978年下降了12.2个百分点；所得税占17.5%，比1978年上升了7.1个百分点；财产税占3.4%，比1978年上升了3.2个百分点；农业税和牧业税占2.1%，比1978年下降了3.4个百分点。 资料来源：Wind、国信证券经济研究所整理 总的来看，1978-1993年，税制改革逐步深入，初步建成内外有别、城乡不同，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系。税收的职能作用得以全面加强，宏观调控作用明显增强，对于贯彻国家政策，调节生产、分配和消费，促进改革开放，起到了积极作用。 第三阶段：市场经济建设期（1994-2013年） 到1992年，我国明确建立社会主义市场经济体制的改革目标。随着市场经济的发展，原有税制存在的内外税制不统一、税种结构不合理、中央与地方收入分配关系不顺等问题，已难以适配经济。 这段时期内，一是实施工商税制全面改革，流转税领域建立“增值税为核心、消费税和营业税并行”的框架，统一内外资流转税。 二是分税制改革，明确央地税种划分，分设国地税征管机构，强化中央宏观调控能力。 三是合并各类企业所得税、整合个税体系，结束按所有制分设和内外两套税制的格局，实现了内外资企业所得税并轨。 1994年的税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广泛和内容最深刻的一次税制改革。经过这次税制改革和后来的逐步完善，税制逐步简化、规范，税负更加公平，税收占GDP的比重也持续上升。到2012年，税收收入占财政收入比重为85.8%，比1993年下降了12个百分点；占GDP比重为18.7%，比1993年上升了6.8个百分点。 结构上，流转税仍然是税收的大头，但
