对“十五五”规划纲要的学习理解：宏观思路的五大关键转折

挖掘价值投资成长 东方财富证券研究所 证券分析师：王笑笑证书编号：S1160525020006证券分析师：陈然证书编号：S1160524060002 2026年03月16日 相关研究 【事项】 《高质量发展进阶——对2026年政府工作报告的学习理解》2026.03.06 《挖掘潜能，苦练内功——中央经济工作会议精神学习解读》2025.12.12《科技上新阶，产业启新章——二十届四中全会精神学习解读》2025.10.26《政策发力稳增长，“反内卷”叠加推动行业结构优化》2025.08.01《追求高质量，巩固经济根基——7月政治局会议点评》2025.08.01 中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（下文简称“规划”）全文发布，规划主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范社会主体行为，是“十五五”时期我国全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图，我们的学习理解如下：【核心观点】 全球战略：从“被动适应”到“主动塑造”。所处时期由“战略机遇期”向“战略机遇和风险挑战并存”时期转变，对风险挑战的考量增加。承认并正视国际竞争，删去“和平与发展是时代主题”表述，强调主动应对变化。继续高举人类命运共同体旗帜，但由过去“积极参与全球治理体系改革和建设”转向“积极参与和引领全球经济治理”。 发展目标：从“强调速度”到“注重质感”。明确“高质量发展取得显著成效”要求，从效率、结构、安全三个维度部署具体工作任务。短期GDP目标更加灵活，为调结构、防风险、促改革留出空间。民生福祉和绿色生态发展目标进一步优化，经济发展“质感”更强。 产业科技：从“科技自立”到“产业引领”。“建设现代化产业体系”与“科技自立自强”在重点工作中的顺序互换，科技成果产业化成为当前首要任务。其中，传统产业强调数智绿色技术赋能；新兴产业强调构建应用场景和生态体系；新基建围绕支撑产业升级和数智化发展，适度超前布局。数智经济或为下一阶段增长极，人工智能核心地位突出。 发展格局：从“双循环”到“内需驱动”。“十五五”规划提出“增强国内大循环内生动力和可靠性”，相比与“十四五”的“双循环”表述，更加注重国内循环。其中，提振消费成为建设强大国内市场首要工作，服务消费预计将是主要抓手，规划重点提及养老、托育、家政、教育、文旅等生活性消费。投资注重效率，我们预计将聚焦“两重”、消费类投资、民生类政府投资三大方向。 民生保障：从“服务于人”到“投资于人”。人口发展单独成篇，更加重视人的价值，以应对人口老龄化、少子化。政府在民生领域的投入不再仅仅被视为托底保障的费用，更是对人力资源的投资。预计在“提高投资综合效益”框架下，将有更多政府资金流向民生类投资。此外，房地产置于民生框架下，反映对房地产的定位由经济增长的拉动力转向民生保障的重要内容，建设保障房和“好房子”或为地产发展新方向。【风险提示】 国内经济基本面变化可能超预期；海外地缘政治风险可能进一步外溢；海外市场波动存在不确定性。 1.全球战略：从“被动适应”到“主动塑造” 所处时期由“战略机遇期”向“战略机遇和风险挑战并存”时期转变。规划指出，“‘十五五’时期我国发展环境面临深刻复杂变化”，明确“处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。“十四五”和“十三五”规划纲要均将我国所处发展时期定调为“重要战略机遇期”，未提及风险挑战，反映现阶段国际形势演变深刻影响国内发展，决策层对外部风险的考量增多。 对全球环境定调转变，强调主动应对变化。对于海外环境，规划删去了“十四五”和“十三五”中出现的“和平与发展”时代主题表述，转而强调“我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素”，反映决策层对“世界变乱交织、动荡加剧”已有充分的预期和充足的应对手段，更注重主动作为、积极应对。 国际竞争意识增强。规划承认“大国博弈更加复杂激烈”，明确要“在激烈国际竞争中赢得战略主动”，提出“积极识变应变求变，敢于斗争、善于斗争”，表明在未来将更深度参与国际竞争。 对全球治理体系的态度由“参与”转向“引领”。指引继续高举“推动构建人类命运共同体”大旗，但方式上由此前的“积极参与全球治理体系改革和建设”转向“积极参与和引领全球经济治理”。 2.发展目标：从“强调速度”到“注重质感” 经济发展聚焦提升效率、优化结构、强化安全。“十五五”将“高质量发展取得显著成效”置于经济社会发展目标首位，对比“十四五”的“经济发展取得新成效”表述，更加注重发展质量。“高质量”具体表现为效率、结构、安全三个方面：一是以科技创新和制度创新提升经济效率，提出“全要素生产率稳步提升，科技进步和制度创新对经济增长的贡献持续加大”；二是以做大做强国内市场为核心抓手优化经济结构，提出“居民消费率明显提高”、“全国统一大市场建设纵深推进”；三是以现代化产业体系建设巩固发展根基，提出“现代化产业体系完整性、先进性、安全性加快提升”。 GDP目标锚定长远。规划提出2035年人均GDP“翻一番”和“中等发达国家”远景目标，未来10年的增长中枢清晰明确。但对于短期，增长目标则更加灵活。“十五五”继续不设置GDP增长量化目标，沿用此前“国内生产总值增速保持在合理区间、各年度视情况提出”表述，结合2026年GDP目标设定为“经济增长4.5%—5%”的区间值，为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础，体现了当 前经济发展眼光放得更远。 民生福祉和绿色生态发展目标优化。与“十四五”相比，本次指标优化主要集中在民生福祉和绿色低碳领域，如民生福祉方面对就业和“一老一小”有了全新部署，绿色生态方面重提PM2.5指标，显示经济发展更重“质感”而非单纯的“速度”。 3.产业科技：从“科技自立”到“产业引领” “建设现代化产业体系”与“科技自立自强”在重点工作中的顺序互换，科技成果产业化成为当前首要任务。规划将“建设现代化产业体系巩固壮大实体经济根基”置于第二篇（第一篇为发展环境、指导方针等宏观背景介绍），“加快高水平科技自立自强引领发展新质生产力”置于第三篇，二者顺序与“十四五”相反，体现了在“十四五”期间科技创新取得一定突破后，部分科技成果已具备产业化基础，在“十五五”阶段政策重点将从前端研发攻关，转向了终端产业应用和生产力转化，通过产业需求牵引技术进步。规划分别部署了科技成果在传统产业、新兴产业、服务业、基础设施中的应用。 优化提升传统产业旨在“巩固提升我国产业在全球分工中的地位和竞争力”，数智绿色技术赋能或为重要抓手。规划提出“坚持因势利导、分业施策，促进重点产业化解结构性矛盾、加快向中高端升级”总方向，提出“推动技术改造升级，发展智能制造、绿色制造、服务型制造，加快产业模式和企业组织形态变革”等具体举措。对部分行业的科技成果应用和产业链自主可控水平提出明确要求，具体包括高端新材料、 基础零部件和元器件、基础软件和工业软件、工业母机、高端仪器仪表、重大技术装备，上述产业有望在数智绿色技术赋能上率先突破。 新兴产业强调技术落地应用，构建应用场景和生态体系。指引提出“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，加大场景培育和开放力度”，在专栏中重点提及集成电路、具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口、高端医疗器械这十个行业。 现代化基础设施体系规划明确，新基建“适度超前”，涉及算力、卫星互联网、数据、低空等热点领域。规划用六篇专栏描绘现代化产业体系全景，其中有4篇位于现代化基础设施体系章节，分别对现代化综合交通运输体系、新型能源基础设施、现代化水网、新型基础设施的建设工作进行部署。其中，对建设新型基础设施工作提出“适度超前”要求，这部分基建“围绕支撑产业升级和数智化发展”，在现代化产业体系建设中作用关键，我们预计将得到更多政策倾斜，具体行业有全国一体化算力网、卫星互联网、信息通信网络、数据基础设施、低空基础设施。 数智经济或为下一阶段增长极，人工智能核心地位突出。规划将“深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”，作为“促进生产方式深层次变革和生产力革命性跃迁”的关键，具体工作围绕人工智能，在数字基础设施、制度框架、应用场景等方面均作出明确部署。提出“全面实施‘人工智能+’行动”，将人工智能同科技创新、产业发展、文化建设、民生保障、社会治理、全球合作等经济社会发展关键议题高度绑定，凸显人工智能在下一阶段发展的核心地位。 4.发展格局：从“双循环”到“内需驱动” 新发展格局强调“国内大循环内生动力和可靠性”。“十五五”和“十四五”均提到“强大国内市场”，也都将“加快构建新发展格局”作为重点工作任务之一，但对新发展格局的表述有显著变化。“十五五”规划提出“增强国内大循环内生动力和可靠性”，相比与“十四五”的“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”表述，更加注重国内循环。 提振消费成为建设强大国内市场首要工作，服务消费预计将是主要抓手。规划将“大力提振消费”作为建设强大国内市场工作首位，结合此前“居民消费率明显提高”要求，预计“十五五”期间消费对经济增长的拉动作用将增强。本章具体内容包含三个小节，其中“释放服务消费潜力”顺序较“推动商品消费扩容升级”更靠前，服务消费或为后续消费主要增长点。具体方向上，规划重点提及养老、托育、家政、教育、文旅等生活性消费。 投资注重效率，预计将聚焦“两重”、消费类投资、民生类政府投资三大方向。规划提出“扩大有效投资”，强调“提高投资综合效益，更好发挥投资对支撑国家战略、优化供给结构、满足民生需求的作用”，分别对应“两重”、消费类投资、民生类政府投资三个方向，提出“高质量推进国家重大战略实施和重点领域安全能力项目建设”、“提高民生类政府投资比重”、“鼓励消费基础设施和消费服务功能提升类设施建设”等具体举措。 5.民生保障：从“服务于人”到“投资于人” 人口发展单独成篇，更加重视人的价值。规划第十一篇为“完善人口发展战略，促进人口高质量发展”，旨在应对人口老龄化、少子化，提出“健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系”，该服务体系涵盖生育、教育、医疗、养老等重点领域。其中，生育支持工作居首，针对托育产业，提出“加强公办托位供给”、“发展用人单位办托、社区嵌入式托育和家庭托育点”等具体工作部署。 “投资于人”理念深化，民生类投资有望得到更多政策倾斜。规划强调“投资于物和投资于人紧密结合”，提出“加强人力资源开发和人的全面发展投资，在‘一老一小’服务、基层医疗卫生、普通高中和优质高等教育扩容、职业技能培训等领域实施一批民生工程，提高民生类政府投资比重”，体现政府在“一老一小”、医疗、教育等领域的投入不再仅仅被视为托底保障的费用，更是对人力资源的投资。预计在“提高投资综合效益”框架下，人力资源提升被纳入投资效益，将有更多政府资金流向民生类投资。 房地产置于民生框架下，建设保障房和“好房子”或为地产发展新方向。规划将“推动房地产高质量发展”作为“加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕”中的一个章节，“十四五”则主要出现在内需篇的章节中，反映对房地产的定位由经济增长的拉动力转向民生保障的重要内容。具体工作上，规划提出“加快构建房地产发展新模式，健全多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，实现更高水平住有所居”。 6.风险提示 国内经济基本面变化可能超预期。内需修复节奏、地产链条修复进度或企业盈利改善幅度存在不确定性，可能对增长中枢形成阶段性扰动。 海外地缘政治风险可能进一步外溢。若主要经济体间博弈加剧、区域冲突外溢或关键资源与产业链环节受扰，或将影响全球经济运行状况。例如，美伊冲突 可能继续发酵，叠加美国关税政策的法律争议，进一步干扰全球政治经济环境。海外市场波动存在不确定性。美欧等主要经济体货币政策路径调整幅度存在超预期可能，叠加海外经济数据反复或金融体系风险暴露，可能引发全球资产价格共振波动，进而通过汇率、利率等渠道传导至国内。 分析师申明 作者具有中国