两会解读：政府工作报告聚焦“一老一小”-从民生保障到制度性支撑的战略跃升

两会解读：政府工作报告聚焦“一老一小”——从民生保障到制度性支撑的战略跃升 文/王洋 摘要 2026年政府工作报告将“一老一小”服务列为“十五五”时期民生福祉领域的7项指标之一，凸显其在“十五五”开局之年的战略地位。结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》提出的保障和改善民生方面的25项重大工程，这一部署已从“阶段性试点”迈向“系统性建制”，标志着我国民生政策从“保基本”向“强体系、促公平、提质量”全面升级。 正文 一、政策内涵：从“覆盖”到“精准化、制度化”的跃迁 （一）服务对象从“碎片化”走向“全龄覆盖” 2026年政府工作报告将“一老一小”服务列为“十五五”时期民生福祉领域的7项指标之一，结合《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要（草案）》提出的保障和改善民生方面的25项重大工程中的“社会关爱服务”，以及保障青年的就业、教育等政策，形成了“全生命周期友好型社会”框架。 （二）保障机制从“财政输血”转向“制度赋能” 养老端：从“新增护理型床位”、“适老化改造”等硬件投入，升级为“发放养老服务消费补贴”、“智慧监管”、“分级分类照护”等制度设计，强调市场机制与财政协同。 托育端：从“增加公办托位”转向“普惠托育服务供给体系”建设，推动托育成本分担机制、从业人员职业标准、质量评估体系落地。 （三）政策目标从“民生兜底”升维至“人口战略” “一老一小”服务已深度绑定生育支持、劳动力供给与内需扩大三大国家战略。延长婚假、育儿补贴、春秋假等政策，直击“不敢生、不愿养”痛点；而老年服务升级则缓解家庭照护负担，释放中青年劳动参与率，形成“生育—就业—消费”正向循环。 二、政策亮点：三大突破性信号 （一）财政支持机制从传统的“项目导向型补贴”转向“消费导向型激励” 过去，养老和托育服务主要依赖政府直接拨款建设机构、购置设备或补贴运营成本，存在效率低、覆盖窄、可持续性弱的问题。2026年以来相关政策明确推动“失能老人养 老服务消费补贴”机制，允许符合条件的家庭直接使用补贴购买经认证的居家照护、社区日间照料或机构养老服务，同时通过“增加普惠托育服务供给”等举措推进托育保障。这一转变提升了财政资金的使用精准度，激活了消费意愿，推动形成良性市场生态，为“银发经济”和育儿服务产业注入内生增长动力。 （二）科技赋能成为提升服务效能与监管透明度的核心支撑 2026年政府工作报告及相关政策深化推进“智慧化监管”和“大数据精准服务”，依托全国养老服务信息平台、惠民惠农“一卡通”平台等数字化手段，实现对养老服务机构运营、补贴发放流向的实时监测和全程可追溯，提升公共服务精准度和监管效率。与此同时，科技赋能正向服务工具创新与服务智能化纵深拓展，如智能穿戴设备、健康监测终端、AI陪伴机器人等智能硬件逐步普及，为老年人提供实时健康预警与情感陪护；托育机构引入智慧安防、智能照护系统，提升婴幼儿照护的科学性与安全性；大数据与人工智能算法还被用于精准匹配供需，推动居家养老、社区托育等服务的个性化定制与资源优化配置。多维度的数字化升级，正为"一老一小"服务体系构建起从监管透明到服务智能的全链条技术支撑。 （三）政策体系从“单点突破”迈向“制度协同” 过去，养老、托育、医疗等政策条块分割，家庭需在多个系统中分别申请、重复证明；如今，政策着力打破部门壁垒，建立跨部门协同机制，如北京推动“三医”协同发展，玉溪、河北等地明确做好长期护理保险与养老服务补贴、残疾人护理补贴的衔接，探索失能等级评估结果跨部门互认。同时，财税政策协同发力，3岁以下婴幼儿照护和赡养老人在个人所得税专项附加扣除延续实施。这种跨制度整合，构建起“基本保障+商业补充+社会支持”三位一体的支撑网络，使“一老一小”服务从临时性、应急性安排，升级为具有法律保障、资金保障和制度延续性的国家基本公共服务体系，为应对人口老龄化和低生育率提供长期制度性解决方案。 三、挑战与建议 （一）政策落地面临“运营难、结构偏、人才缺”三重挑战 地方财政承压制约普惠服务可持续性。在“一老一小”服务中，普惠性托育机构运营成本高、社区养老驿站需持续投入人力与设备，而政府补贴标准普遍低于实际支出，导致服务机构“赔本运营”或“低质维持”。部分地方为完成“新增托位”、“适老化改造”等考核指标，出现“重建设、轻运营”和“重数量、轻质量”的短期行为，服务可持续性堪忧。 服务供给存在结构性失衡。托育服务“重0-3岁、轻学龄前”、养老“重机构、轻居家”，服务供给体系未按“家庭—社区—机构”梯度配置，缺乏基于家庭照护能力评估的差异化服务供给机制，导致资源错配，致使结构性失衡。 专业人才严重短缺，职业吸引力不足。中国每千名老人对应护理员不足3人，远低 于国际通行的7:1标准；托育从业人员持证上岗率不足，且平均月收入低于当地社平工资。缺乏国家统一的职业资格认证体系，服务岗位未被纳入“公共服务职业序列”，难以吸引高素质人才。 （二）构建“资金精准滴灌、供给梯度匹配、人才职业化”的长效保障机制 设立“一老一小”专项转移支付机制，强化财政精准支持。建议中央财政设立“人口结构适应性专项转移支付”，依据各地老龄化率、生育率、财政自给能力、人口净流入/流出等指标，建立动态分配模型。对财政困难地区，按“服务人次”而非“项目数量”拨付运营补贴，确保资金直达服务终端。同时，将普惠托育和居家养老服务纳入中央与地方共同财政事权，明确分担比例，避免基层“有责无权、有钱无序”。 构建“家庭—社区—机构”梯度服务供给体系，推动精准匹配。建立“家庭照护能力评估系统”，由社区网格员联合社工、医护人员开展入户评估，识别高风险家庭（如双事业家庭、失能老人、多孩家庭），定向推送服务包。推动社区卫生服务中心与托育点、养老驿站“三站合一”，共享空间、设备与医疗资源，降低运营成本，提升服务可及性。 建立国家统一的照护服务职业认证与薪酬保障体系。由人社部牵头，制定《养老托育服务人员国家职业标准》，设立“照护服务师”职业资格，与职称晋升、社保缴纳挂钩。推行“岗位补贴+技能津贴+服务积分”薪酬激励机制，确保一线人员月均收入不低于当地社平工资的一定水平。将照护服务岗位纳入“紧缺职业目录”，享受落户加分、住房保障、继续教育补贴等政策倾斜。鼓励高职院校开设“婴幼儿发展与照护”和“老年健康服务”专业，推动“校—企—社”联合培养，实现“招生即招工、毕业即上岗”。 四、结语：民生是最大的经济 “一老一小”不仅是社会政策，更是经济增长的“稳定器”与“新引擎”。2026年政策从“补短板”转向“强体系”，标志着中国正以制度化方式应对人口结构剧变。未来五年，若能实现服务供给的普惠化、专业化与智能化，不仅将显著提升居民幸福感，更将释放万亿级银发消费与育儿服务市场，为“十五五”高质量发展注入持久内生动力。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。