基于国家战略与地方实践的探索：能耗“双控”向碳排放“双控”转变路径研究
关于 ACTION 2035 “ACTION 2035”是由绿色创新发展研究院（iGDP）在多方支持下发起的一项旨在推动地方双碳行动的综合性能力建设项目。该项目通过建立地方气候中心、开展合作研究、搭建知识共享平台等方式，挖掘地方减排潜力，提升地方转型雄心，加速低碳转型进程。目前，项目已在广东、山西、安徽、山东等地启动，并与地方政府、科研机构及企业展开合作，开展了一系列前瞻性和富有实效的工作。 关于 2035 气候行动广东合作中心 2035 气候行动广东合作中心由绿色创新发展研究院（iGDP）与广东省低碳发展促进会（GDLC）联合设立，是“ACTION 2035”行动框架下的地方合作平台之一。 广东作为经济总量位居全国前列的省份，既具备绿色低碳转型的良好基础，也面临结构性减排的现实压力。绿色创新发展研究院（iGDP）与广东省低碳发展促进会（GDLC）充分认识到深化绿色低碳发展研究并开展能力建设的重要性，在 2023 年联合设立“应对气候变化科学决策与实践广东工作组”。2025 年 1 月，双方进一步深化合作，联合设立“2035 气候行动广东合作中心”。本合作中心将围绕省级温室气体控制路径、重点行业低碳转型、非二氧化碳气体治理、地方绿色投融资机制、气候信息披露等关键议题，推动政策研究与实践探索的深度融合。 作为“ACTION 2035”项目的一部分，2035 气候行动广东合作中心致力于在广东省打造具有示范引领意义的省级气候行动样板，支持地方政府、企业和公众在气候治理中实现共识共为，推动形成可复制、可推广的区域低碳发展模式，为推进地方“双碳”行动提供系统解决方案。 编写说明 本报告为广东省低碳发展促进会组织的专题研究成果，汇聚了来自能源、经济、环境、政策等领域的多位专家学者的共同智慧，是“2035 地方气候行动平台”推动广东省绿色低碳发展进程的系列产出成果之一。报告在文献研究、政策梳理和专家研讨的基础上形成，力求客观反映我国能耗“双控”向碳排放“双控”转变的制度逻辑、地方实践和未来路径。报告撰写过程中，通过内部研讨、专家咨询等形式，对不同区域、不同行业的转型挑战与应对策略进行了深入探讨，文中引用的专家观点均来自相关研讨记录。在此特别感谢以下专家的专业分享： 于文益广东省能源研究会研究员王文军中国科学院广州能源研究所研究员汤丽洁安徽省经济研究院低碳所副所长秦艳山西科城能源环境创新研究院战略研究中心主任谢运生江西科学院能源研究所副所长冯少山广州发展电力销售有限责任公司交易部经理汪鹏中国科学院广州能源研究所能源战略与碳资产研究中心副主任 / 研究员刘雪野绿色创新发展研究院高级分析师钟晔中国石油化工股份有限公司广州分公司节能管理主任 / 工程师车南蓉康宁公司大中国区政府事务经理 致谢 感谢绿色创新发展研究院（iGDP）对本项目提供的支持。 报告编写 成贝贝，李康燕，赵黛青 报告声明 报告内容不代表支持方观点。本报告所有结果仅供研究参考，不承担任何法律责任。 https://unsplash.com/图源 目 录 引言················································Ⅰ 1. 制度转变的必然性与紧迫性··························1 1.1 能耗“双控”政策及执行成效···········································21.2 为什么“必须转”·····················································61.3 为什么“必须尽快转”·················································7 2. 碳排放“双控”的理论与制度框架······················8 2.1 碳排放“双控”内涵解析···············································92.2 碳排放“双控”制度体系···············································92.3 国际经验对我国的启示·············································10 3. 地方实践与挑战分析······························12 3.1 广东：经济大省的增长需求与节能降碳压力并存·······················133.2 安徽：加快工业化进程地区的碳约束压力与突围探索···················143.3 山西：能源基地的转型困境与制度探索·······························153.4 江西：资源受限省份的保供与降碳平衡·······························16 4. 碳排放“双控”制度建设路径························17 4.1 制度体系完善：建立全链条碳排放管理·······························184.2 基础能力夯实：强化数据管控与技术支撑·····························184.3 区域差异化推进：适配不同发展阶段需求·····························19 5. 结论············································21 参考文献··········································23 引言 在全球碳中和浪潮与我国“双碳”战略深入实施的背景下，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，已成为我国实现绿色低碳发展、参与全球气候治理的核心制度变革。2020 年，我国明确提出“2030 年前碳达峰、2060年前碳中和”目标，并将其纳入国家中长期发展规划。《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》等顶层设计文件，进一步明确要“逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度”。2021 年中央经济工作会议亦强调，“要创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。这表明，建立“碳排放双控”是“双碳”目标下制度体系演进的根本方向，是确保国家战略落地实施的关键制度保障。 “总量 + 强度”的能耗双控机制在 2015 年由中央明确提出，并于 2016 年起全面实施，能耗“双控”制度在提升能效、优化结构方面发挥了历史性作用，但其对所有能源“量”的无差别约束，与鼓励清洁能源发展、精准降碳的目标存在内在矛盾。因此，向碳双控制度过渡的核心需求在于从控制所有能源的“量”，转向精准管控化石能源碳排放的“质”，从而更直接地服务于降碳本质，为绿色低碳产业释放更大发展空间，确保能源安全与经济增长的协同。 本报告旨在系统梳理政策演进脉络、解析制度框架内涵、总结地方实践挑战、提出可行路径，核心论点是：“双控”转变不仅是政策工具的升级，更是推动经济社会系统性绿色变革的关键抓手。其成功实施对于保障“双碳”目标如期实现、提升国家治理能力、应对国际规则变化、培育新发展动能具有重大战略意义。 制度转变的必然性与紧迫性01 能耗“双控”向碳排放“双控”转变路径研究——基于国家战略与地方实践的探索 1.1 能耗“双控”政策及执行成效 能耗“双控”即能源消费强度和能源消费总量双控，是我国为了提高能源利用效率和控制能源消费总量而实施的一项宏观调控政策。能耗“双控”政策实施以来，我国在能效提升、能源结构优化、产业转型等方面取得显著成效，为经济社会高质量发展注入绿色动能。 (1）能耗“双控”政策发展历程 1）起步阶段（“十一五”-“十二五”）：此阶段政策从单一控制逐步向“双控”雏形过渡，核心是建立节能约束的基础框架。 “十一五”期间（2006-2010 年）：是我国节能政策的重要起步期。首次将单位 GDP 能耗降低作为约束性指标，明确提出五年内降低 20% 左右的目标。该举措打破了以往重经济增长、轻能耗控制的发展模式，标志着中国将能源效率正式纳入国家宏观发展战略，开启了以行政手段强力推动节能降耗的时代。 “十二五”期间（2011-2015 年）：2011 年起正式实施单位 GDP 能耗降低考核，能耗“单控”的考核机制进一步落地，并在延续能耗强度控制的基础上，首次提出“合理控制能源消费总量” 的要求。这一调整针对经济快速发展中能源消费规模持续扩大的问题，形成了“强度 + 总量”的初步管控思路，为后续“双控”制度的全面确立埋下伏笔。 2）成型阶段（“十三五”，2016-2020 年）：能耗“双控”制度正式确立并全面落地，同时开始衔接“双碳”目标，政策导向更趋清晰。 2015 年：党的十八届五中全会首次提出实行能源消耗总量和强度“双控”行动，并将其写入“十三五”规划，能耗“双控”从初步探索升级为国家层面的核心制度安排。这一转变标志着我国节能降耗从单一指标约束转向系统性、综合性管控。 2016 年：我国在国内外重要场合明确承诺，到 2030 年碳强度比 2005 年下降 60-65%。能耗“双控”成为实现这一气候承诺国内政策的核心支柱。 2020 年：中央提出 2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和的“双碳”目标。“双碳”目标的提出，对能源消费管理提出了更高、更精准的要求，因此政策开始酝酿从能耗“双控”向更贴合“双碳”目标的制度转变。 3）完善阶段（“十四五”，2021-2025 年）：能耗“双控”制度不断细化完善，同时为向碳排放“双控”过渡做好政策铺垫。 “十四五”规划提出单位 GDP 能耗降低 13.5%、单位 GDP 二氧化碳排放降低 18% 的约束性目标，这一目标既延续了能耗“双控”的刚性要求，又通过碳排放指标的纳入，推动政策逐步向“双碳”核心目标靠拢。 2021 年：国家发改委印发《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，这是能耗“双控”领域的纲领性文件；同年召开的中央经济工作会议明确提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，为能耗“双控”向碳排放“双控”转变奠定了基础。 2022 年：《政府工作报告》进一步明确了能耗“双控”向碳排放“双控”转变的核心方向，让转变路径更加清晰，引导各地和相关行业提前布局调整。中央深改委会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，从顶层设计层面对这一转变作出系统谋划。 4）转变阶段（“十五五”及以后）：能耗“双控”将退出核心约束，全面转向碳排放“双控”体系，政策完成战略性升级。 2024 年：国务院发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，明确分三阶段构建碳排放双控体系，2030 年前实现强度控制为主、总量控制为辅的碳排放“双控”制度。 2025 年：《政府工作报告》首次将“加快构建碳排放双控制度体系，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，开展碳排放统计核算，建立产品碳足迹管理体系和碳标识认证制度”等任务整体纳入年度重点工作。 (2）能耗“双控”执行成效 一是核心能效指标持续优化，能源利用效率再创新高。2010-2024 年间，我国以年均 3.9% 的能源消费增速支撑了年均 9.5% 的经济增长速度，实现了以较低的能源消费增长支撑较快经济发展的目标。我国是全球能耗强度降低最快的国家之一，单位 GDP 能耗从 2010 年的 0.88 吨标煤 / 万元下降到 2024 年的 0.44 吨标煤 / 万元，十四年间能耗强度累计下降 33.8%，年均下降 4.8%，显示用能效率持续改善、经济“含绿量”提升。重点行业能效提升成效突出，2024 年电石、合成氨、电解铝行业单位产品综合能耗分别比 2020 年降低 8.3%、1.1%、2.8%，每千瓦时火力发电标准煤耗累计降低 1.1%，规模以上工业单位增加值能耗持续降低1，行业用能效
