引言
在全球碳中和浪潮与我国“双碳”战略深入实施的背景下，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，已成为我国实现绿色低碳发展、参与全球气候治理的核心制度变革。2020 年，我国明确提出“2030 年前碳达峰、2060 年前碳中和”目标，并将其纳入国家中长期发展规划。本报告旨在系统梳理政策演进脉络、解析制度框架内涵、总结地方实践挑战、提出可行路径，核心论点是：“双控”转变不仅是政策工具的升级，更是推动经济社会系统性绿色变革的关键抓手。
制度转变的必然性与紧迫性
能耗“双控”政策及执行成效
- 能耗“双控”政策发展历程：经历了起步阶段（“十一五”-“十二五”）、成型阶段（“十三五”，2016-2020 年）、完善阶段（“十四五”，2021-2025 年）和转变阶段（“十五五”及以后）四个阶段，逐步确立并完善。
- 能耗“双控”执行成效：我国能耗强度持续下降，能源结构绿色转型提速，产业结构优化升级，能源消费绿色转型加快。
为什么“必须转”
- 能耗“双控”出现的主要问题：对绿色能源消费无差别限制、可能与经济增长需求产生矛盾、未能充分考虑地区间发展不平等和功能定位差异。
- 碳排放“双控”的制度优势：鼓励企业主动消费绿电、有利于保障能源安全、激发创新活力。
- 国家战略层面的必然要求：体现环境治理从过程管理向结果导向的深刻转变，形成更强大的倒逼机制，有利于我国在全球气候治理中占据更主动的地位。
为什么“必须尽快转”
- 碳达峰目标倒推的临界攻坚压力：确保如期实现碳达峰的最直接、最有效的制度保障。
- 应对国际规则变化的紧迫性：应对欧盟“碳边境调节机制”（CBAM）等国际贸易碳壁垒、维护国家经济利益的迫切要求。
- 抓住绿色科技和产业制高点的机遇期：为绿色低碳技术创造清晰、稳定的市场预期，激励企业进行研发投入和转型升级。
碳排放“双控”的理论与制度框架
碳排放“双控”内涵解析
碳排放“双控”政策是指对碳排放总量和强度进行双重控制的政策体系，本质是从单纯“节流”（限制能源消费）转向鼓励“开源”（扩大非化石能源利用）和“优技”（推广 CCUS 等低碳技术）的系统性制度创新。
碳排放“双控”制度体系
- 制度体系的核心要点解读：将碳排放指标及相关要求纳入国家规划，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制。
- 制度体系的亮点与创新：将能耗强度降低约束性指标替换为碳排放强度降低约束性指标、碳排放双控责任向地方基层延伸、将碳排放评价纳入固定资产投资项目管理、对碳排放增长较快的行业领域建立监测预警机制。
国际经验对我国的启示
- 国际碳预算管理的实践经验特征：立法先行、目标倒推、独立评估、机制协同。
- 对我国碳预算制度建设的启示：强化顶层设计与立法保障、优化分解与问责机制、完善评估与监督机制、以碳市场为关键工具、夯实数据基础。
地方实践与挑战分析
广东：经济大省的增长需求与节能降碳压力并存
广东作为经济大省和能源消费大省，在“双控”转变过程中面临经济大省的高增长压力与能耗基数低的矛盾、产业升级的“双刃剑”效应、节能降碳成本高昂的现实约束等挑战。
安徽：加快工业化进程地区的碳约束压力与突围探索
安徽作为典型的后发工业省份，集中体现了我国许多仍处于工业化追赶阶段、能源结构以煤为主地区所面临的共性挑战，如“偏煤”的能源结构与“偏重”的产业结构锁定效应、发展阶段的刚性约束、基础能力的普遍短板等。
山西：能源基地的转型困境与制度探索
山西作为全国重要的能源保供基地和原材料基地，其“双控”转变实践深刻反映出资源型省份在绿色低碳转型中的结构性困境与制度探索，如能源保供的“全国一盘棋”责任与碳排放“省级兜总”的指标矛盾、产业结构与碳排放高度耦合、数据基础与管理能力薄弱等。
江西：资源受限省份的保供与降碳平衡
江西作为中部地区典型的内陆省份，其“双控”转变实践刻画了一类能源资源匮乏、发展诉求强烈的省份的共性难题，如能源系统的高碳锁定与保供优先刚性、产业结构高碳路径依赖与新型动能不足、资源约束与创新支撑双重薄弱等。
碳排放“双控”制度建设路径
制度体系完善：建立全链条碳排放管理
- 强化立法保障与目标分解机制。
- 完善全流程碳排放管理机制。
- 清理整合适配性政策法规。
基础能力夯实：强化数据管控与技术支撑
- 健全碳排放统计监测核算体系。
- 完善标准计量与碳足迹体系。
区域差异化推进：适配不同发展阶段需求
- 经济发达省份率先探索系统性转变路径。
- 加快工业化进程地区平衡增长与减排双重目标。
- 资源型省份聚焦产业重构与公平转型。
- 生态功能区强化碳汇能力与生态价值变现。
