国际劳工组织对中国多层次养老金体系的审查

技术笔记 2022年12月 内容 致谢 1 简介 4 2中国多层次养老保险制度的作用与形态 2.1 T多-分级养老金制度52.2 KEY 特点C HINA’S MULTI-tier 退休金制度8 3 人口与社会经济展望 14 3.1 D人口统计3.2 E经济环境3.3 LABOUR 市场3.4 I收入与财富3.5 FISCAL 上下文 4中国国际背景下的多支柱养老金体系 劳动标准 18 4.1 U普遍性(P原 则1)184.2 A收益的可靠性与可预测性(P原 则3)214.3 NON-歧视,性别平等与对特殊需求的回应(P原 则5) 25 4.4 S社会团结与集体融资(P原则2与4)264.5 O国家总体和首要责任(P原 则4)274.6 FINANCIAL,财政和经济可持续性(P原 则6)274.7 T透明且健全的财务管理与行政(P原 则7)284.8 I社会伙伴的参与和其他利益相关者的协商(P原 则8) 29 4.9 C养老金制度的渊源与适应性29 5结论与建议 31 5.1 O架构考虑315.2 SPECIFIC CONSIDERATIONS FORTIER 1 325.3 SPECIFIC CONSIDERATIONS FORTIER 2与3 32 参考文献345.4 未来研究/对话领域 33 致谢 这项技术笔记是在欧盟-中国项目“提高中国制度能力，以实现全民社会保护””(2019-2022)该项目由欧盟资助，并由国际劳工组织（ILO）和中华人民共和国（PRC）人力资源社会保障部（MOHRSS）共同实施。 这项工作由国际劳工组织（ILO）项目经理路易斯·弗罗塔和曼谷公平工作小组高级社会保障专家努诺·昆哈领导。该备忘录由国际顾问查尔斯·诺克斯-维德曼诺夫和路易斯·弗罗塔撰写，努诺·昆哈、安德烈·皮卡德（ILO高级精算师）和米歇尔·圣杰曼（国际顾问）提供了技术贡献。 这项工作得益于2022年进行的多场技术讨论，包括2022年5月举办的一次线上研讨会，回顾了国际上和中国的近期养老金改革情况，由人社部、国际劳工组织、国内外专家参与；2022年7月与人社部养老金司举行的一次面对面会议；以及2022年12月与人社部举办的一次最终验证研讨会。人社部养老金司（由李德红副部长领导）、农村社会保险司（由王泽英副部长领导）、社会保险事业管理中心（由朱延利主任领导）、国际合作司（由任秀莉主任、技术合作处负责人领导）以及中国劳动社会保障科学研究院（由费平副研究员领导）均在讨论中积极贡献了意见。作者还分别与全国社会保障协会会长郑功成、中国企业联合会雇主工作部主任张文涛以及卡梅洛·梅萨-拉戈（匹兹堡大学教授）进行了个别讨论。中国多层次养老保险制度情况分析报告由中国劳动社会保障科学研究院学者谢玉召、费平、杨撰写的背景资料为技术说明提供了信息。 作者们真诚感谢MOHRSS在整个过程中的合作和巨大支持。 1 简介 在 ILO 国际社会保障标准背景下，本文档概述了中国多层次养老金制度。本评论旨在为养老金政策的持续发展做出贡献。与其为其中的不同层级和方案提供详细建议，本说明重点关注整个体系如何支持实现多重养老金目标的问题。 养老金制度的设计对中国共同富裕的目标具有重要意义。快速人口老龄化以及家庭结构的变化意味着正式的老年社会保障机制正变得越来越重要。养老金体系覆盖范围和充足性的任何缺口都可能导致减贫成果逆转，并导致更大的收入不安全感，这可能会破坏过去几十年令人印象深刻的生活水平提高。养老金体系为个人和家庭提供的收入保障水平也对更广泛的经济产生重大影响，包括在预防性储蓄水平方面。 多层养老金制度在以财务可持续的方式实现养老金体系的覆盖面和充足性方面发挥着重要作用。一个多层次的办法认识到没有单一的工具能够实现养老金体系的全部目标，尤其是考虑到人口中个人的情况差异显著（包括收入水平和就业状况）。中国一直是追求多层次养老金体系的开创者，但其持续发展需要持续的关注。国际经验表明，在养老金政策中针对重叠目标采取分散的方法可能导致冲突的路径、不良的激励措施和不效率。因此，一个有效的多层次体系不仅是各组成部分方案设计得当，而且它们以一种互补和相互强化的方式协同工作，具有明确的角色和责任。建立一个多层次体系没有一刀切的方法，世界上各个国家都成功地运用了多种方法。 中国正处在其多层级养老金体系发展的重要时刻近年来，中国养老保险体系的覆盖面迅速扩大，已实现职工和居民第一支柱基本保险制度的全覆盖。到2020年，超过1亿人参加基本养老保险，绝大多数老年人（60岁以上）领取养老金，大多数劳动者缴纳养老金。此外，通过统一城乡居民制度、推进职工基本保险全国统筹等方式，在制度协调性和一致性方面取得显著进展。同时，第二支柱（职业年金）和第三支柱（商业养老保险）的受重视程度不断提升。正致力于完善第二支柱养老金的监管框架（如第13th和 14 th国家五年规划)，而扩大第三支柱养老金的举措则涉及试点计划和促进该支柱在全国范围内实施的计划。中国养老金政策的一个问题是，扩大第二支柱和第三支柱应如何与第一支柱养老金的持续完善相互作用。 笔记的结构如下：本文首先概述了采用多支柱方法的主要原因，并描述了中国制度的形态。在对与社会经济背景相关的、与养老金政策相关的关键要素进行回顾后，该文件回顾了多支柱制度在ILO社会保障标准中确定的关键原则方面的表现。 2 中国多层次养老保险制度的作用和形式 2.1 多层养老金体系的作用 中国在推进多层次养老金制度方面是先驱多层级养老金制度（这一概念直到20世纪80年代和90年代才在全球范围内出现）自20世纪90年代中期以来就已嵌入中国养老金政策中，并在《社会保险法》第3条中明确体现（全国人民代表大会常务委员会2010年）。这与全球许多国家形成对比，这些国家在养老金政策发展方面相对碎片化，缺乏系统性愿景。 多层级方法的主要理由在于，实现不同的养老金目标需要多种工具的组合这些核心目标通常被描述为：收入平滑、保险、扶贫和再分配（框2-1）。这些目标在中国养老金政策发展中都具有重要意义。中国社会保险法第一条明确规定了社会保险的再分配功能，“使公民能够分享发展的成果，促进社会和谐稳定”，并强调了其对社会凝聚力的重要性。养老金也被认为在减少贫困方面发挥着重要作用。收入平滑和保险是社会保险方案的核心参数，社会统筹和个人账户的组合共同提供了一种保险形式，以及与收入相关的福利。 表2-1：主要养老金目 •扶贫：养老金为减少老年人及其家庭的贫困提供了一种重要机制。•利润平滑养老金制度提供了一种机制，个人可以通过（缴费）减少今天的收入，以便老年时（通过养老金支付）获得更高的收入。收入平滑意味着提供与收入相关的福利，通常用其相对于先前收入的替代率来衡量。保险养老金体系为个人之间分担风险提供了一种机制。这包括寿命风险（即活得太久以至于耗尽储蓄）以及经济风险，例如在经济低迷时退休。重分发：养老金制度可以在不同人群之间进行再分配，例如在代际之间、高收入者与低收入者之间、男性和女性之间以及不同地理区域之间。 来源：巴罗和戴蒙德（2009） 多层养老金体系的关键问题是哪种层级组合最能实现这些目标在这种情况下，一个关键挑战是个人与养老金体系互动时情况的显著多样性。这包括收入水平的范围，以及各种广泛的就业状况（包括那些可能一生中有很大部分时间不在劳动力市场中的人）。不同情况下的人对不同的养老金目标的重要性会有所不同：例如，对于低收入农业工人来说，脱贫可能是核心关切，但对于收入相对较高的人来说，收入平滑和保险可能具有更大的相关性。进一步增加复杂性的是，人们的 情况随时间而变化。一个核心挑战是组织一套连贯的层级，以便人们能够在财务可持续的方式下建立最优的养老金充足性水平。这也涉及定义不同行为者在实现这些目标时所承担的风险水平。框2-2提供了对什么可被视为有效多层级体系基准的定义，但也指出了所面临的挑战。 框2-2：有效多层次系统的定义 有效的多层次养老金体系支持实现系统目标范围for不同的人(其情况可能随时间变化)以一种方式连贯的和在个人、企业和政府之间分配风险以适当的方式。 一个多层次养老金系统没有一劳永逸的解决方案由于多种因素，包括：不同目标所受的重视程度会因国家制度的遗产和路径依赖、国家偏好和政府政策优先事项而有所不同；人口中个人和企业的状况会因国家而异，不同的国家会对个人、企业和政府之间应该如何分担风险做出不同的评估。这就解释了为什么一个国家的做法不能轻易地移植到其他国家，也不能简单地进行比较，以及为什么国家通常会选择“次优”政策解决方案（Barr and Diamond 2009）。也就是说，在理论上看似最优的做法可能在一个特定环境下并不可行。 一个用于评估多层养老金体系绩效的有用框架是国际劳工组织社会保障国际劳工标准设立的养老金政策原则（框）2-3). 这些原则与上述许多目标紧密一致，然而，它们提供了一套更具体的标准，用以评估养老金体系。这些标准基于国际对话而制定，中国的社会伙伴积极参与了关于其对养老金政策影响的国际讨论。1框2-3中的原则作为参考点，用于讨论第4节的中国多支柱系统。 箱子 2-3：国际劳工组织设计和社会保障改革原则 原则一。普遍性：逐步实现养老金的全民覆盖意味着保证所有人在老年时享有收入保障的人权，不让任何人掉队。 原则二。社会团结与集体融资社会保险的集体融资支持个人之间（保险）在金融市场和劳动力市场风险上的再分配和共享。社会团结和融资团结意味着雇主和工人之间贡献的公平分配，以及社会活跃成员和非活跃成员之间、男性与女性之间、高收入者/收入者与低收入者/无收入者之间以及当代人与未来几代人之间的团结。因此，养老金是社会团结的结果，但同时也 时间是通过再分配来增强社会凝聚力的一种方式，对象是社会中的弱势群体。 原则三。收益的充分性和可预测性:充足性通常有两种定义方式：与以往收益相关（更紧密地与收入平滑目标相关）或以固定费率最低标准为准（更紧密地与扶贫目标相关）。国际劳工组织标准预见，至少每个国家都应有一个社会保障底线，保证老年时至少有基本收入保障，该底线是根据一套被视为维护有尊严生活所必需的商品和服务的货币价值所确定的国家标准来衡量的。对于那些能够加入现有社会保险机制的人来说，提供的养老金应代表其参考收入的百分比，足以让他们维持老年时的生活水平。 可预测性关系到为未来退休人员保证福利，但也要求他们在个人退休后根据生活成本的变化和/或总体收入水平进行调整，以维持养老金的购买力和充足性。 原则四：国家整体和首要责任国际劳工组织标准规定，国家是养老金体系偿付能力、经营可行性和经济可持续性的整体担保人，并兼顾社会正义与公平。国家在养老金体系的不同要素或层级中的具体作用可能会有所不同。此外，政府负责制定和实施政策，以在规范层面和操作层面实现社会保护体系各组成部分之间的凝聚力，以及其与其他经济和社会政策的一致性。 第五项原则：无歧视、性别平等和满足特殊需求：国际劳工组织标准规定，养老金制度应设计为抵消劳动力市场产生的性别不平等（再分配）。同时，它们不应根据年龄、种族和残疾状况等维度进行歧视，同时关注面临特殊障碍获取养老金制度的群体的特殊需求。 第六项原则：财务、财政和经济可持续性：可持续性是指经济承担社会保障成本当前和未来的能力。评估可持续性需要特定的资金价值方案（例如通过精算评估）以及对更广泛的经济、财政和人口前景的评估。然而，可持续性也有社会和政治维度，尤其是在公共养老金成本降低会增加家庭及其他家庭成员其他成本方面。 原则七：透明、稳健的财务管理与行政这涉及到系统良好治理的需要，特别是在融资、管理和行政管理方面。管理和行政管理的一项关键任务是支持计划和支柱之间连贯的互动。沟通也是确保利益相关者拥有正确信息以参与的关键。 国际劳工组织标准强调了在社会安全治理中社会对话和受保护人员代表的重要性。这对于确保养老金体系适应参与相关方的实际情况至关重要，也确保改革获得必要的社会和政治支持。