区域发展专题研究：聚势成群 国家战略指引北部湾区域发展不断升级——北部湾城市群区域研究（战略政策篇）

研发部曹晟 摘要： 北部湾区域地处我国西南边陲，对内作为西部大开发地区唯一的沿海区域，同时地处“三南”交汇、沟通东中西，是我国区域协调发展战略中的重要通道；对外是中国-东盟合作的核心枢纽。支持北部湾区域开放开发，是国家实施西部大开发战略的重要支点。北部湾区域的发展以基础设施先行、产业集聚带动、开放合作驱动为发展逻辑，形成了以“广西北部湾经济区”为核心，以广东和海南环北部湾区域城市县域为两极的“北部湾城市群”战略格局。北部湾区域的开发开放自2008年上升为国家战略以来，其空间布局持续扩张优化，由“4+2”布局的广西北部湾经济区扩张至“一湾双轴、一核两极”的北部湾城市群；功能定位不断丰富提升，从服务“三南”、面向东盟的“重要国际区域经济合作区”提升至“面向东盟国际大通道的重要枢纽”、“三南”开放发展新的战略支点；区域经济发展成果显著，临港工业集群崛起、港口能级飞跃、开放平台集聚等等。未来，北部湾城市群将继续在区域协调发展和高水平对外开放中扮演重要角色。 一、国家战略引领广西北部湾经济区全局发展夯实北部湾区域发展基础 广西北部湾经济区地处我国西南边陲，初始空间布局由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖范围和玉林及崇左两市的交通、物流组成，陆地面积4.25万平方公里，海岸线1595公里，其独特的地理位置极具战略发展价值。广西北部湾经济区是我国唯一可同时通过陆路和海路直通东盟的省级经济区，是中国-东盟合作的核心枢纽。其作为西部大开发地区唯一的沿海区域，拥有160公里深水岸线及优质港口资源，同时其地处“三南”1交汇、沟通东中西，是我国区域协调发展战略中的重要通道。 早期广西北部湾经济区虽拥有国家战略级别的地理优势，但存在工业和交通基础设施薄弱等因素制约经济发展，导致产业难以聚集，且缺少高新技术的支撑；同时，核心城市的辐射能力较弱，缺乏区域间协同发展的条件与机制。为发挥广 西北部湾经济区的地理优势，解决阻碍其发展的制约因素。2008年，国务院出台《广西北部湾经济区发展规划》（国函〔2008〕15号）（以下简称《经济区规划》）作为纲领性政策文件，广西省政府出台了《广西壮族自治区人民政府关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》（桂政发〔2008〕61号）（以下简称《若干政策（2008）》）等一系列配套政策规定，支持广西北部湾经济区的基础设施建设、产业体系构建和机制体制创新，并为北部湾区域发展夯实政策地基。 （一）广西北部湾经济区的空间布局和发展规划体系初步形成 1.广西北部湾经济区开放开发首次上升为国家战略 2008年1月，党中央、国务院为继续实施区域发展总体战略、深入推进西部大开发、推动区域协调发展，批准实施《广西北部湾经济区发展规划》，该规划标志着广西北部湾经济区开放开发上升为国家战略，是北部湾区域从“边陲末梢”向“开放前沿”转型的重大历史机遇。 《经济区规划》开篇明义，“加快推动北部湾经济区开放开发，既关系到广西自身发展，也关系到国家整体发展，具有重要的战略意义”，体现出国家战略与地方突围的深度耦合。规划将广西北部湾经济区的功能定位为：服务“三南”、沟通东中西、面向东南亚的“重要国际区域经济合作区”，目标是要将广西北部湾经济区建设成为中国与东盟合作的“三基地一中心”，包括物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心，并赋予其“带动西部大开发的战略高地”职能。 为实现广西北部湾经济区的功能定位，《经济区规划》首次构建广西北部湾经济区的空间布局，包括南宁、北海、钦州和防城港四市所辖行政区域，并将玉林、崇左的交通物流纳入统筹范围，打破四市分散发展格局，形成陆海联动框架雏形，即“4+2”空间布局。 在“4+2”空间布局下，《经济区规划》确立六大发展战略重点，体现出基建匹配产业先行、加强国内外联通合作的阶段特征。（1）优化国土开发，形成开放合作的空间优势；（2）完善产业布局，形成开放合作的产业优势；（3）提升国际大通道能力，构建开放合作的支撑体系；（4）深化国际国内合作，拓展开放合作的新空间；（5）加强社会建设，营造开放合作的和谐环境；（6）着力推进改革，创新开放合作的体制机制。 为达到精准匹配基础设施建设与产业体系构建的目的，《经济区规划》结合空间布局与岸线分布，推动5个功能组团建设，包括南宁组团、钦（州）防（城港）组团、北海组团、铁山港（龙潭）组团、东兴（凭祥）组团，推进重点产业园区建设，加快产业项目布局与发展。同年，广西省出台《广西北部湾经济区重点产业园区基础设施项目建设规划（2008－2010年）》和《2008年广西北部湾经济区产业发展专项资金分配方案》，确定“五区两园一基地”8个重点产业园区2，规划建设68个项目，并通过设立专项资金，自治区本级财政预算从2008年起连续五年每年安排10亿元，优先支持规划内与重大产业项目相关的基础设施建设。 2.广西省出台首个系统性政策落实“广西北部湾经济区规划” 2008年12月，中共广西壮族自治区委员会、人民政府通告《广西关于全面实施广西北部湾经济区发展规划决定》，同月发布《广西壮族自治区人民政府关于促进广西北部湾经济区开放开发的若干政策规定》，标志着《广西北部湾经济区规划》进入具体落实的阶段。 《若干政策（2008）》为《广西北部湾经济区发展规划》的落地实施进行了全方位、系统性的政策安排。针对经济区工业化水平低、产业基础薄弱等的短板，该政策在产业精准扶持、财税超常优惠、土地资源倾斜和培育金融主体等四个方面制定了具体实施政策。（1）产业精准扶持方面，优先支持港口、公路、铁路、机场、水利、能源电力、信息等基础设施建设项目；（2）财税超常优惠方面，通过税收减免和财政支持等手段，优先扶持石化、电子信息等能源和高新技术企业发展；（3）土地资源倾斜方面，优先调剂安排经济区用地指标、依法修改土地利用总体规则和简化土地利用总体规划修改程序；（4）培育金融主体方面，深入实施“引金入桂”战略、建设南宁金融机构集聚区、支持中小企业融资和产业发展、打造“诚信北部湾”的金融安全区。 《若干政策（2008）》的出台和实施为北部湾夯实基础设施建设和培育区域产业发展提供了强有力的政策支持，也为后期北部湾区域发展政策升级奠定了良好的基础。在此基础上，广西省陆续出台《广西北部湾经济区条例》和《关于加快广西北部湾经济区大产业大港口大交通大物流大城建大旅游大招商的实施意见》等专项领域政策，在土地、财税、人才等方面制定配套支持措施，推动钦州中石油炼化项目、防城港钢铁基地等千亿级石化、冶金及其他产业集群落地，拉动区域产业发展。 （二）广西北部湾经济区区域协同发展优化升级 2014年广西省对《若干政策（2008）》进行了修订并发布《广西壮族自治区人民政府关于延续和修订促进广西北部湾经济区开放开发若干政策规定》（桂政发〔2014〕5号）（以下简称《若干政策（2014）》），修订后的政策对原北部湾经济区政策框架的进行升级，旨在深化实施广西北部湾经济区开放开发战略，将广西北部湾经济区的功能定位升级和扩充为“西南中南地区开放发展新战略支点”与“21世纪海上丝绸之路新门户和新枢纽”。修订后的政策标志着广西北部湾经 济区开放开发从“基建配合产业先行”的夯实基础阶段迈入“区域间协同开放”的优化升级阶段。 《若干政策（2014）》将北部湾经济区空间布局升级为“四核两翼”，政策覆盖范围由南宁、北海、钦州、防城港四市，扩展至包括玉林、崇左的六市全域，不仅在地理层面上打通六市，更是在行政管理上实现六市一体化，以进一步加强区域内外的协同发展。 除空间布局升级外，产业结构也优化升级，（1）继续重点支持石化、钢铁、林浆纸、装备制造等基础产业，例如钦州炼油、防城港钢铁基地；（2）着手培育新兴产业，将新能源、生物易要、海洋产业、新一代信息技术等新兴产业纳入优先目录；（3）通过税收优惠鼓励发展现代物流、金融、会展等服务行业发展。同时继续实施税收优惠政策，对新办国家鼓励类工业企业、高新技术和集成电路企业、小型微利企业、环保节能项目、填海整治土地、总部经济企业等采取包括免征全部或部分企业所得税；继续补贴重点产业，尤其是港口建设、航运和物流。同期，广西省还出台了《广西壮族自治区人民政府关于深化改革加快北部湾港发展的若干意见》、《广西北部湾经济区口岸通商一体化方案》和《广西北部湾经济区同城化发展推进方案》等诸多配套政策。 二、广西北部湾经济区升级至北部湾城市群 （一）从广西北部湾经济区升级至北部湾城市群的战略意义 2017年2月，国务院发布《北部湾城市发展规划》（国函〔2017〕6号）（以下简称《发展规划》），正式将“广西北部湾经济区”升级为“北部湾城市群”，标志着北部湾进入深化区域协调发展阶段，属于国家区域发展战略的重大调整。 北部湾城市群的发展规划，一方面突破了空间局限、破解发展瓶颈，从一省6市扩容至粤桂琼三省22个市县，使北部湾区域发展不再受限于行政边界，形成跨省协同的“大北部湾”格局，实现资源整合与分工优化；从辐射能力有限的南宁单核，升级至包含南宁、湛江和海口在内的“一湾双轴、一核两极”的分工框架，通过重构空间格局，实现从单点发展到网络协同，破解“诸侯经济”的同时也化解了“小马拉大车”的困境。广东省和海南省环北部湾区域市县亦大都将融入环北部湾经济圈，畅通北部湾海路新通道纳入自身的城市总体规划，以支持北部湾城市群发展。 资料来源：《北部湾城市群规划》（国函〔2017〕6号），新世纪评级整理 另一方面，《发展规划》创新制度体制，提升对外开放水平，依托自贸区、产业园和自贸港，试点“两国一检”通关、跨境人名币结算等开放制度，推动产业体系由“港口物流”转向“东盟产能合作”，实现从边贸枢纽到东盟融合平台的转型；对内探索跨省协同，建立从“省级统筹”到“市级落实”再到“专题推进”的三省合作机制、推行通讯同城化、落实社保异地结算等，实现从行政协作深化至要素自由流动。 （二）从经济区升级至城市群的具体实施路径 1.重构空间布局框架营造特色生态湾区 《北部湾城市发展规划》提出打造“一湾双轴、一核两极”城市群框架，做大做强中心城市，做优做强节点城市，做多做精中小城市和特色镇，推动大中小城市和小城镇协调发展。该规划旨在强化南宁核心辐射带动，夯实湛江、海口的支撑作用，将沿岸特色城镇串珠成链，建设蓝色宜居宜业海湾；依托南宁-北海综合运输通道和沿海发展轴，建设南北钦防和湛茂阳两条发展轴，强化面向东盟的开放合作；强化南宁作为规划核心城市的辐射作用，加快建设南宁成为特大城市和区域性国际城市，打造引领北部湾、面向东盟的现代化大都市；充分发挥海口综合政策优势和湛江南方大港优势，共同打造21世纪海上丝绸之路战略支点城市。 2.产业结构升级优化基础设施建设强化 在基础设施建设已有相当基础的情况下升级产业结构，以打造环境友好型现代产业体系为目标，为此《发展规划》提出产业绿色化、特色化发展，改造升级传统产业，发展海洋经济，培育发展新动能，夯实城市产业基础。具体措施包括培育绿色产业集群、搭建产业发展平台、合理承接产业转移、提高创新创业能力和推动基础设施互联互通等。 3.对外深化开放合作对内加强协调发展 《发展规划》提出北部湾城市群要“深化海陆双向开放合作”，以深度参与中国与东盟的合作为基点，向外主动融入“一带一路”建设和全球经济体系，向内扩大与国内发达地区密切合作。具体措施包括拓展和建设“一带一路”沿线、深度参与中国-东盟合作和加强国内区域协作等。 三、深化实施北部湾城市群发展战略 （一）抓住“十四五”时期的历史机遇 自《发展规划》实施以来，北部湾城市群经济社会发展已取得一定成果，集聚效应初显，基础设施支撑能力有效提升，对外开放不断深化。但北部湾城市群发展仍有需要解决的问题，中心城市辐射能力不足、港口分工重叠导致同质化竞争、环境基础设施存在短板导致生态功能受损等等。 “十四五”时期，我国以共建“一带一路”为契机与东盟及沿线国家的开发合作更加深入，西部陆海新通道加快构筑，北部湾城市群战略地位更加凸显，北部湾迎来了前所未有的发展机遇