区域发展专题研究：“十四五”发展成效显著 迈向区域协调新篇章——全国城市群经济及产业发展概述

——全国城市群经济及产业发展概述 宏观经济部孙田原 摘要：自改革开放后，我国城镇化建设开始迅速发展，城市群建设逐步成为我国城镇化的主体形态，在城市群的发展过程中，国家政策层面对其空间布局、战略定位的规划要求持续演进，最终规划了“优化提升”、“发展壮大”以及“培育发展”三大类共19个城市群。本文对三类城市群经济和产业发展进行了梳理分析，发现我国各城市群在经济发展方面均取得了良好的发展；但受限于禀赋条件差异不同类别城市群之间经济发展并不均衡，大部分先进产业集群仍集中于“优化提升”类城市群之中，其余城市群中的先进产业集群主要为传统优势产业和地方矿产资源发展而来。随着“十五五”规划建议在党的二十届四中全会正式提出，城市群发展的发展方向得到进一步明晰，未来城市群发展预计将逐步淡化规模要求，更加注重区域协调及联动发展，通过基础设施互联互通、深化产业协同梯次培育等方式进一步推动城市群健康发展。 一、我国城镇化发展的历史演变 （一）由单点发展转向区域协同 改革开放后，我国由计划经济向市场经济体制转变，城镇化建设也得到快速发展。在20世纪80年代改革开放初期，我国城镇化发展以建设重点城市为主，建立了深圳等经济特区以及划定了14个沿海开放城市，长三角、珠三角等经济区雏形也逐步形成，但此时各城市产业分布较为分散，尚未形成城市间的协同机制，以单点发展为主。 20世纪90年代后，随着经济的进一步发展，城市间的交流联系日益紧密，城镇化建设也逐步向区域协同发展转变，在“八五”到“十五”规划时期内开始打破经济发展的省际壁垒，引导城镇密集区发展，在2006年的“十一五”规划中首次明确了“将城市群作为城镇化的主体形态”，此后在2010年颁布的《全国主体功能区规划》中划分了国家层面优化开发、重点开发区域等不同功能区，提及了京津冀、长三角、珠三角等城市群的开发规划，城市群在我国经济发展中的重要性日益提升。 （二）“十三五”至“十四五”城市群规划的演变 随着城市群建设的推进，我国对城市群发展的规划不断完善，在历次五年规划中均根据当时城市群的实际发展状况对之后的城市群建设做出了相应的安排。 从最近两次“十三五”及“十四五”规划为例，“十三五”规划中提出加快构建以陆桥通道、沿长江通道为横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为纵轴，大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的“两横三纵”城市化战略格局，并提出了要加快城市群建设发展。具体的安排上，规划中提出“优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平”、“培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极”，建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。 “十四五”规划中延续了“两横三纵”的城市发展格局，并根据“十三五”期间各城市群的实际发展情况将珠三角城市群细化为粤港澳大湾区、将大东北地区细化为辽中南及哈长城市群、将海峡西岸城市群变更为粤闽浙沿海城市群，以更适应实际城市群发展的需求。同时“十四五”规划中将各城市群按照发展水平的区别分为“优化提升”“发展壮大”以及“培育发展”三类，较“十三五”规划中对城市群的定位与发展目标更为清晰明确，针对具体城市群的规划也相应做出了调整。 （三）“十四五”规划中三类城市群的划分 “优化提升”类城市群包含京津冀、长三角、粤港澳、成渝及长江中游城市群，上述城市群目前发展较为成熟，具备较强的国际竞争力，已成为全国重要经济增长极的城市群，未来目标是继续加强高端要素聚集以及制度创新，建设成为世界级的城市群，与“十三五”规划相比，除东部京津冀、长三角、粤港澳三大城市群之外，成渝以及长江中游城市群作为我国中西部城市群的代表也被纳入，这体现了中西部地区在国家发展战略中的重要性，也表明了在城市群发展中缩小区域差距并培育新的增长动力的态度。 “发展壮大”类城市群主要包括山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾五个城市群。这些城市群已具备一定基础的产业集聚能力，例如在制造业、服务业等领域形成初步集群，并展现出人口吸纳潜力，吸引了相当规模的人口流入和定居。然而，与“优化提升”类城市群相比，它们在经济发展水平、创新能力以及基础设施配套等方面仍存在明显差距，需要持续努力来缩小这些不足。为此，发展目标聚焦于进一步推动产业升级，通过加强科技创新、优化产业结构以及提升产业链现代化水平来增强整体竞争力。同时，着力提升城市群的综合实力，强化区域发展中心的核心功能，有效增强其对周边地区的辐射带动作用，促进区域协同发展和资源优化配置，从而在未来稳步成长为全国重要的经济增长极和发 展引擎。 “培育发展”类城市群，特指那些尚需重点扶持的区域集群，以促进区域均衡发展，其具体包括哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等9个城市群。这些城市群目前尚处于初级发展阶段，由于地理位置偏远或历史因素，其周边环境主要以生态地区、农业地区、资源地区或边境地带为主，导致经济基础相对薄弱、人口密度较低。因此，其发展目标为通过投资基础设施、优化产业布局、实施人才引进政策等综合性措施，积极引导人口向核心区域集聚，从而提升整体发展水平与竞争力。在此基础上，逐步强化其对周边生态保护、农业生产及边境贸易的辐射带动作用，最终实现区域协调可持续发展。 二、“十四五”时期各城市群经济发展及人口聚集概况 （一）“优化提升”类城市群 “优化提升”类城市群包含京津冀、长三角、粤港澳、成渝及长江中游城市群。从空间范围来看，京津冀城市群占地面积为21.8万平方公里1；长三角城市群占地面积为35.8万平方公里；粤港澳大湾区占地面积为5.6万平方公里；成渝城市群占地面积18.5万平方公里；长江中游城市群占地面积32.6万平方公里。除粤港澳大湾区较为特殊外，其余四个城市群所占土地面积也在十九大城市群中位居前列。 “优化提升”类城市群在2019年至2024年间GDP规模由59.44万亿元增长至80.28万亿元，名义增长35.06%，略低于全国平均，在高基数的背景下获得如此的经济增速，表现出五大城市群作为中国经济高质量发展的核心引擎的作用。而上述城市群内在经济发展、人口流动等方面的变化也有较为明显的区域特征。长三角城市群经济扩张较快，其占全国GDP的比重进一步上升，人口也得到了一定的流入，同时集成电路、生物医药、汽车制造等先进制造业领域发展位居全国前列；京津冀地区在疏解非首都功能推动下实现转型发展，在维持较高经济增速的同时提升了北京研发向周围技术辐射的能力，人工智能、汽车制造等产业发展良好；粤港澳大湾区由于香港和澳门经济受疫情影响较大，经济增长收到一定拖累，但得益于广东省内人口向湾区聚集，常住人口大幅提升；成渝城市群作为西部地区最重要的城市群，在重庆、成都双核引领下在取得了超过全国平均的经济增长，常住人口规模在四川省内人口逐步聚集的情况下也得到了一定的增长；长江中游城市群覆盖的区域较广，内部存在多个中心，人口聚集程度较低，叠加可能存在的疫情因素，在2019年至2024年间出现了明显的人口流出，GDP规 模增速低于全国平均但人均GDP增速为五大城市群中最高。 （二）“发展壮大”类城市群 “发展壮大”类包含山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原和北部湾5个城市群。从空间范围看，山东半岛城市群辐射山东省全域，面积达15.6万平方公里；粤闽浙沿海城市群横跨浙江、福建、广东三省沿海，覆盖面积9.3万平方公里；中原城市群范围广阔，围绕河南及山东、山西、安徽部分地区，总面积达32.7万平方公里；关中平原城市群以西安为中心，涵盖陕西大部以及山西、甘肃部分区域，总面积10.7万平方公里；北部湾城市群覆盖广西、广东、海南，总面积11.7万平方公里。 城市群发展方面，如下表所示，在2019年至2024年，“发展壮大”类中各城市群发展并不均衡，沿海的山东半岛城市群、粤闽浙沿海城市群以及北部湾城市群名义GDP增长速度显著高于内陆的中原及关中平原城市群，表明沿海地区的区位优势仍然较为明显，有利于其推进对外贸易以及产业升级，而内陆地区受限于原有产业基础以及交通状况其发展仍然受到一定限制。从人口方面看，中原城市群核心区域在2019年至2024年间常住人口增长明显，特别是郑州市常住人口增长超过200万，表明中原城市群内部人口聚集效益明显，但若从中原城市群整体看，人口存在小幅净流出的现象，与同为内陆地区的关中平原城市群相仿，与前面所提内陆地区产业及经济发展所受限制有关。 （三）“培育发展”类城市群 “培育发展”类为包含哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡9个城市群。从空间范围来看，哈长城市群覆盖黑龙江及吉林部分城市，面积5.1万平方公里；辽中南城市群面积8.2万平方公里；山西中部城市群面积7.4万平方公里；黔中城市群面积5.4万平方公里；滇中城市群面积11.5万平方公里；呼包鄂榆城市群涵盖呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市、榆林市，面积17.5万平方公里；兰州－西宁城市群涵盖甘肃及青海部分城市，面积9.8万平方公里；宁夏沿黄城市群面积2.8万平方公里；天山北坡城市群面积为9.5万平方公里。 城市群发展方面，在2019年至2024年，“培育发展”类城市群中，位于东北地区的哈长城市群以及辽中南城市群受地理因素以及传统优势产业萎缩等影响，人口流出较为严重，拖累了其经济增长，但人均GDP增速仍处于较好水平。受到人口持续流出影响，其GDP名义增速明显低于全国平均，山西中部、呼包鄂榆、宁夏沿黄以及天山北坡城市群得益于当地煤炭、稀土、有色金属等自然资源的开发，GDP增速明显高于全国平均。人口方面，黔中、滇中、呼包鄂榆、宁夏沿黄及天山北坡城市群在发展过程中吸引了周边地区人口流入，常住人口数量出现增长，与“培育发展”类城市群的发展目标较为一致。而与“发展壮大”类城市群相比，“培育发展”类城市群在人均GDP方面并没有明显劣势，但从整体规模上来说仍存在较大差距，同时可能其内部产业相对单一，未来在发挥自身禀赋的同时持续优化产业结构，是上述城市群重要的发展方向。 三、先进制造业产业集群在城市群中得到迅速发展 产业集群作为特定区域内关联企业等基于产业链协同形成的空间聚集形态，是推动区域经济高质量发展的重要组成部分，城市群的整体经济发展与各自产业集群的发展水平也息息相关。各城市群根据自身不同的要素禀赋特点，在“国家统筹、省级主导、县域落地”的发展逻辑下，通过城市之间资源共享、基础设施互联互通、产业链整合等方式，形成了不同特色的产业集群。制造业作为实体经济的基础，是我国国民经济的命脉所在， “十四五”期间我国制造业在各项政策支持下稳定增长，同时大力推进新质生产力发展，也相应推出了针对产业集群发展的有关政策。例如工信部组织实施了先进制造业集群发展专项行动，并于2022年和2024年分别公布了45个和35个国家先进制造业集群的名单，涵盖了高端装备制造、信息通信、上游原材料、新能源汽车、光伏等领域，相关产业集群得到迅速发展。 （一）制造业集群发展过程中区域协作持续深化 在两批国家先进制造业集群的名单中，有两个维度可以体现出在“十四五”期间我国城市群在制造业产业上的发展。一是两批公布的80个先进制造业产业集群中，除赣州市稀土新材料及应用集群外其余79个先进制造业产业集群均分布于“十四五”规划中所提出的三类十九大城市群之中，体现了城市群发展作为我国城镇化建设的主体形态在我国经济产业建设中发挥的重要作用。二是作为城市群发展的重要一环，区域内协同发展的持续推进也在产业集群建设之中得到体现。在2022年公布的第一批45个先进制造业集群名单中，主要以单个城市中不同企业组成的集群为主，城市群中不同城市跨城市合作建设申报的产业集群数量 为11个，占比约