中国城市群战略及发展深度研究

中国城市群战略及发展深度研究 1中国城市群战略及发展深度研究戴德梁行研究院 目录CONTENTS1城市群发展的国际经验及中国实践世界级城市群的发展经验中国城镇化政策演变之下的城市群发展思路中国城市群发展的规划及目标P62城市群战略下的都市圈发展逻辑快速城镇化带来负面效应，发展都市圈疏解大城市病都市圈与城市群的关系都市圈建设的重要意义中国都市圈的发展现状与问题P155城乡融合与产城融合发展城乡融合发展历程和实现路径产城融合的特点与类型P414城市群立体交通体系构建中的TOD发展轨道交通及TOD对城市群发展的影响城市群的多层次轨道交通系统日本轨道交通建设经验借鉴P31 6中国典型城市群的发展现状及趋势中国典型城市群发展规划及战略定位聚焦五大城市群的发展及历程中国城市群发展趋势研判P533城市更新与宜居性疏解中心城市的部分功能，通过城市更新提升其宜居性中国城市更新的探索与经验宜居性与效益的平衡，城市更新关注的重要议题P23 4 戴德梁行研究院进入21世纪，以中心城市为核心引擎的城市群越来越成为国际竞争和分工的基本载体。城市群综合实力的进退以及城市群之间的竞争与合作关系，都对全球政治、经济格局产生愈加深刻的影响。在中国960万平方公里的广阔版图上，以19个城市群串起的网络几乎覆盖了所有未来发展的关键节点，当之无愧地构建起中国在新的历史阶段的空间格局，承载着新的发展逻辑与战略。全球化背景下，生产要素在更大范围内流动及增长⸺在汇聚人才、交通、教育等大量资源的城市之间，基于要素流动逐渐构建经济网络，而紧密连接的经济网络能够促进产业合理布局、资源有效分配与利用，进而推动区域经济增速和规模的进一步提升，逐渐演化成为在一国乃至全球范围内发挥举足轻重影响力的城市群。引言公认的世界级城市群无一不是人口密集、经济繁荣、交通便利的区域。作为先进的空间组织形态，城市群是推动经济增长、提升国家竞争力的核心力量。在中国，2006年“十一五”规划首次提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”；“十三五”规划明确我国将在全国范围内打造19 个城市群，形成更多支撑区域发展的增长极；2015年3月，国务院首个批复了长江中游城市群发展规划，截至目前已经完成19 个城市群的规划编制，其中11 个城市群规划获得国务院批复。（图1）除了政策规划层面的进展外，中国城市群内部的融合发展也不断推进。2015年世界银行报告显示，珠江三角洲城市群成为世界人口和面积最大的城市带。近几年，无论是在国家层面的中长期规划，还是地区层面的发展规划中，“城市群”、“区域协调发展”、“新型城镇化”都是高频关键词，城市群发展对于中国未来发展的重要性不言而喻⸺粤港澳大湾区、长三角一体化发展等规划纲要相继落地，打造世界级城市群步伐进一步加快；与此同时，区域协同创新正在加快推进，广深港澳科创走廊、长三角一体化G60 科创走廊等建设都旨在将科创驱动力注入到城市群发展当中......未来，中国将呈现怎样的城市群格局，又将诞生多少个世界级城市群，从世界先进城市群的发展轨迹中有哪些规律可寻，我国城市群战略还将带来怎样的变化和前景？图1：全国19个城市群分布图资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部天山北坡城市群 已批复规划城市群 待批复规划城市群 中国城市群战略及发展深度研究 5哈长城市群辽中南城市群京津冀城市群长三角城市群粤闽浙沿海城市群滇中城市群黔中城市群珠三角城市群成渝城市群兰州-西宁城市群关中平原城市群中原城市群山西中部城市群宁夏沿黄城市群呼包鄂榆城市群北部湾城市群山东半岛城市群长江中游城市群 1城市群发展的国际经验及中国实践6 戴德梁行研究院 中国城市群战略及发展深度研究 7世界级城市群的发展经验世界级城市群无一例外担当着各个国家和地区发展的核心角色⸺以纽约为核心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为核心的五大湖城市群、以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群和以巴黎为核心的欧洲西北部城市群⸺都汇聚了区域内大量优质资源，并在全球分工中发挥着重要作用。（图2）由东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈组成的日本太平洋沿岸城市群，土地面积3.5万平方公里、占日本国土的6%，人口近7000万、占总人口的61%。其中最为核心的东京都市圈2018年GDP达16170亿美元，约占日本全国的32.5%。东京都市圈内产业门类齐全，集中了日本1/3以上的制造业、建筑业和运输业，四成以上的零售批发业和房地产业，五成以上的金融业和通讯信息业。1 图2：世界五大城市群分布图资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部英国伦敦城市群日本太平洋沿岸城市群美国东北部大西洋沿岸城市群欧洲西北部城市群北美五大湖城市群英国伦敦城市群包括大伦敦、伯明翰、曼彻斯特等城市和周边小城镇，总面积约4.5万平方公里，人口总数达到3725万，GDP约占英国全国的80%。其中核心城市伦敦2017年GDP产出占全英的23.6%，大约在5.54千亿欧元（折合人民币4.34万亿元），人均GDP约为56,200欧元（折合人民币44万元），是全英人均GDP的1.5倍。 21 戴德梁行，《中国都市圈发展报告2019》2 欧洲联盟委员会官网 8 戴德梁行研究院世界城市群的形成与全球科技、经济中心的转移密切相关。以欧洲为例，两次工业革命带来的科技进步促使更多人口向中心城市转移，英国、法国、德国、荷兰、比利时等相继完成工业化，中心城市发展壮大，以伦敦、巴黎等大城市为中心的城市群逐渐形成。日本在明治维新后，临港工业带迅速发展，形成以“东京—大阪”为轴线的大规模城市群。美国依托成熟的纽约港，在纽约、波士顿周边不断集聚更多的国际知名机构，同时芝加哥、底特律等中心城市规模扩大，五大湖城市群快速发展，形成全球最具影响力的城市带，使世界经济中心逐渐从欧洲转移至北美。发达的中心城市中心城市的发展壮大是城市群形成的基础，已形成的较大规模的世界级城市群往往包含2个以上的大城市，甚至积聚了全国主要的大城市。中心城市对人才在内的产业发展所需的各类资源的集聚能力是中小城市所不能企及的，通常也只有依托发达的中心城市才能更好的参与国际竞争并带动周边城市发展。以伦敦为例，拥有超过50所高等院校、10000个课程，其中4所院校排名世界前40，超过70个诺贝尔获奖者是伦敦大学的校友或成员；东京则集中了日本30%的高校和40%的大学生；纽约州集聚了美国10%的博士学位获得者、美国国家科学院院士200多名、科学家和工程师40多万名，3同时华尔街、纽约证券交易所、摩根大通、花旗集团等举足轻重的金融机构和企业总部都坐落于此。产业分工协作城市群作为一定区域内的空间再组织形态，以产业在不同等级的城市内进行重组为基础，进而克服单一城市发展弊端，促使资源配置在更大的范围内进行，实现共同发展。回望发展历程，美国、日本、英国等发达国家都经历了产业结构的调整和城市间的协调分工，进而推动城市群的发展。制造业从中心城市向外围城市扩散，而服务业则逐渐沉淀为中心城市的主导产业之一。1960 年美国制造业67％在中心城市，到1980 年为25.8％。1992年降为13.9％，1997 年再降至12.1％；4与此同时，周边城市的制造业比重则在增加......不同城市逐步实现职能分工并形成其产业特色，共同构成聚集优势。交通网络的构建贯通城市间及城市内部的交通网络是要素流动的基础，发达的路网能够大幅提升效率，使城市协同发展成为可能。在美国西海岸的旧金山城市群，1936年完工的海湾大桥连接了旧金山和奥克兰，打通了旧金山和美国西部交通中心的连接；1937年金门大桥通车，连接旧金山和北加州，成为美国西海岸的交通要道；同时，旧金山城市群通过三大国际机场、发达的高速公路系统和铁路系统与国内外紧密连接，并拥有大量便利的内部交通基础设施，如巴士、轻轨等。伦敦城市群的发展也得益于其发达的交通网络⸺两大机场充分保障了航空运输，连接周边地区和港口的高速公路网络促进了都市圈的贸易与服务业发展；地铁、轻轨、地面公共汽车等公共交通工具连接成网，整个交通网络具有空间立体、科技先进、布局合理、协同运作的特征。区域协作体系的建立打破行政边界、具有前瞻性的统一规划，能够为城市群的整体发展提供指引，有助于不同城市实现合理的分工协作和优势互补、缩小城市差距，并最终促成城市群的一体化发展，而这些都有赖于区域协作机构的推进。日本先后制定五次首都圈规划及调整，成为以政府为主导积极推动区域规划建设并取得成功的典型。伦敦管理局分别制定了2004 年、2008年、2011 年及2016 年版《大伦敦地区空间发展战略规划》，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。纽约区域规划协会(RPA)已发布四版区域发展规划，通过打破行政边界实现统一发展规划，对纽约城市群的持续发展发挥了重要作用。在城市群形成与发展过程中，中心城市的发展壮大、产业分工协作的推进、交通网络的构建、区域协作体系的建立均是必不可少的因素：3 中国（深圳）综合开发研究院，综研观察｜大湾区领导小组会议解读②：六方面发力建设国际科技创新中心4 平安银行《城市群发展规律及对房地产市场影响研究》 中国城市群战略及发展深度研究 9中国城镇化政策演变之下的城市群发展思路我国第七次人口普查数据显示，截至2020年末我国常住人口城镇化率超过63.89%，其中常驻人口千万以上的城市达18个。改革开放以来，城镇化建设被视为推动中国经济发展的重要战略。自九十年代起，一系列政策的出台为城镇化发展指明了方向，也见证了我国城镇化思路的调整⸺从最早的积极发展中小城市，到“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，再到“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”，我国城镇化重点从小城镇战略逐渐向都市圈和城市群转变。得益于社会的发展进程、经济的快速增长、政策的大力推进，近年来中国的城镇化得以迅速发展。（图3）图3：全国大陆常住人口城镇化率资料来源：国家统计局、戴德梁行研究部6.659.0249.68%63.89%0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%0.02.04.06.08.010.012.020102011201220132014201520162017201820192020亿人城镇人口数量城镇化率- 改革开放之初，我国城市发展尚处于初期阶段，基础设施与公共配套均不完善，难以容纳人口激增，因而户籍限制非常严格，建设小城镇、吸引农村人口劳动力转移成为城镇化的必然出路。1978-2013年我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，建制镇数量从2,173个增加到20,113个。小城镇成为承接农村剩余劳动力的重要载体，也有效为大城市分流，城镇化进程取得显著进展。- 发展中也出现了一些新的问题⸺在中心城市，教育、医疗等公共资源集聚仍使其吸引人口大量流入，房价高企、交通拥堵等大城市病愈加显著；在小城镇，因发展基础薄弱，其辐射带动能力和资源集聚能力不足，对人口吸引力有限。大城市规模日益扩大、城市病加剧结合小城镇吸纳能力下降，导致不同层级城市之间联系薄弱，要素流动不畅、资源错配的现象普遍。正如《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》所指出的：“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本”。 10 戴德梁行研究院与此同时，我国不同区域之间的发展差距也十分明显。例如在长三角、珠三角等东部沿海地区，都市连绵形态基本形成，城市间联系紧密，发展动力强劲，整体经济水平较高；而在西部地区，即使是中心城市也面临人口密度低、发展动能不足等困境。此外，与发达国家成熟的大城市相比，无论是经济总量、人均产值还是产业结构，我国整体仍面临较大差距。在此背景下，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的思路被提出。城市群是指在特定地域范围内，一般