加强跨境支付：现状和前进方向（英）

提升跨境支付：现状与前景 托马斯·拉默，丹尼尔·里斯，塔拉·莱斯和斎藤慎哉 BIS公告由国际清算银行的工作人员撰写，有时也由其他经济学家撰写，并由银行发布。这些论文涉及热门话题，具有技术性。文中表达的观点是作者的观点，不一定代表BIS的观点。作者感谢Jon Frost、Gaston Gelos、Pablo Hernández de Cos、Hyun Song Shin和Frank Smets提出的评论和建议，感谢Fanni Leppanen和Federico Semorile提供的研究支持，以及感谢Nicola Faessler提供的管理支持。 BIS简报系列的编辑是Hyun Song Shin。 本出版物可在 BIS 网站（www.bis.org）上获得。 © 国际清算银行 2025。保留所有权利。经声明出处，可复制或翻译简短节选。 提升跨境支付：现状与未来方向 关键要点 •G20提升跨境支付路线图已形成强大动力。大部分国际政策行动已完成，为应对持续的跨境支付挑战和培育更具包容性的全球支付生态系统奠定了坚实基础。 •然而，二十国集团设想的到2027年底的目标不太可能按期实现，并且迄今为止，终端用户成果的改善仍然有限。 •及时且持续地在G20管辖范围内及以外实施路线图优先事项，对于实现路线图目标至关重要，并且必须伴随着强有力的公私合作。 二十国集团于2020年启动了《提升跨境支付路线图》，旨在使跨境支付更具成本效益、更快、更包容和更透明（FSB（2020））。改进跨境支付的经济和金融包容性效益已得到充分论证。这包括促进国际贸易和电子商务以及更广泛地获得支付服务。基于稳健技术和持续监管框架的高效跨境支付有助于维护货币和金融稳定。低效的跨境支付可能加剧全球金融体系的碎片化，降低其吸收冲击和支持可持续增长的能力。 G20将落实一系列雄心勃勃的举措的任务委托给了国际机构，旨在推动批发、零售和汇款支付的改进。为了追踪进展并评估效果，G20批准了一系列雄心勃勃的量化目标，通过关键绩效指标（KPI）进行衡量，其中大部分目标定于2027年底前实现（FSB（2021））。国际机构已经完成了分配给他们的绝大部分政策行动。然而，各司法管辖区在落实路线图的政策建议方面进展不均，终端用户结果的改善仍然有限。 不太可能到2027年底实现G20的量化目标。然而，在关键技术措施的及时且一致的辖区实施，并得到技术进步的支持下，未来几年跨境支付有望得到显著改善，并建立在路线图坚实的基础之上。本公告重点介绍了路线图的成果，讨论了阻碍及时进展的关键挑战，并概述了可能为终端用户带来实质改善的发展。 当前状况：已取得的成就和剩余的挑战 二十国集团路线图由一系列相互关联的倡议组成，这些倡议分配给了国际机构。大多数倡议以指南、建议和标准的形式出现。这些措施本身并不能直接改善跨境支付。然而，通过在司法管辖区层面的及时和持续实施，这些措施应促进私营部门参与者之间的更大竞争和 触发对系统、流程和技术的必要投资以提升跨境支付成果。 路线图随着时间的推移不断发展。在其发布初期，它被结构化为19个模块（CPMI（2020））。这些模块包括旨在改善现有支付系统的举措，例如协调消息标准，以及调查新支付技术和安排的计划，例如多边平台、全球稳定币安排和央行数字货币（CBDC）。路线图的最终目标是给最终用户带来切实的改进。为了跟踪进展，G20在2021年通过了一组定量目标（表1）。借鉴前两年完成的基础性工作，G20在2023年通过了一份修订后的路线图。这次修订旨在通过关注具有实现有意义和及时进展潜力的实用举措，将工作重心从分析转向实施。它还寻求加强公私部门合作。修订后的路线图包含15项行动项目，与三个优先主题相一致：(i) 支付系统互操作性和扩展；(ii) 法律、监管和监督框架；(iii) 跨境数据交换和消息标准（FSB（2023））。 到目前为止，国际组织在履行其路线图承诺方面取得了相当大的进展。目前大部分15项行动项目已经完成或接近完成。主要成果包括制定关于支付系统运营时间、ISO 20022和应用程序编程接口（API）协调的国际建议，以及对非银行支付服务提供商（PSP）的监管及其对支付系统的接入。此外，金融行动特别工作组修订了与反洗钱和反恐怖融资（AML/CFT）相关的跨境支付指令的标准。 这些举措的影响正开始在全球支付生态系统各个部分显现。以快速支付系统（FPS）为例。近年来，此类系统的数量和使用量迅速增长，已有90多个FPS投入运行，还有20多个正在开发中。尽管目前大多数FPS仅处理国内交易，但许多系统正在采纳路线图的关键方面。例如，跨国监测数据显示，FPS越来越多地向非银行PSP提供直接访问渠道，从而促进竞争（图1.A），并且大多数系统使用ISO 20022等现代消息格式以及API等技术（图1.B）。最近，几个司法管辖区已启动倡议，将其国内FPS进行互联互通。虽然这些连接有可能改善跨境零售支付，但目前几乎没有什么互联互通安排在运行（图1.C）。总之，国际政策倡议转化为成果需要时间，但切实的机会是存在的。 快速支付系统（FPS）的发展 来源：Fitzgerald 等人 (2024); CPMI 跨境支付监测调查，2023-25; BIS。 尽管支付系统层面取得了进展，但终端用户成果的改善却较为有限。自2023年以来，金融稳定委员会（FSB）已针对每个目标发布年度全球和地区进展评估，尽管数据空白仍然存在。最新的FSB进展报告表明，截至2025年，成果仍未达到目标，且在2023年至2025年间仅显示出有限的改善（图表2）。例如，35%的全球跨境零售支付和55%的批发和汇款支付在发起后一小时内完成入账，而目标是75%。尽管汇款和零售支付的成本有所下降，零售支付透明度略有提高，但它们仍未达到目标。 预期进展缓慢反映了若干因素。这些因素包括：(i)支付平台结构和激励机制的复杂性；(ii)全球G20目标的雄心勃勃以及实现这些目标被分配的短时间框架；(iii)旷日持久且不一致的司法管辖权实施；(iv)不一致和间歇性的私营部门支持；以及(v)更复杂的地缘政治和技术环境的出现。 支付平台，即使是国内的，也具有内在复杂性，因为它们必须兼顾付款人和收款人的不同激励和需求（Rochet和Tirole（2003）；Rice等人（2020）；Claessens和Rice（即将出版））。在某些情况下，主要参与者产生了强大的网络效应，这可能导致竞争受限和高进入壁垒。在其他情况下，新兴支付安排无法实现规模化。在国内，公共部门干预通常有助于解决挑战和潜在的市场失灵。但对于跨境支付而言，这些挑战更大，因为走廊两端的摩擦以及各国制度和管理结构的不同使得协调更加困难。 以事后看来，为G20目标设定的六年时间范围，可能是低估了设计和实施旨在全球改善跨境支付的重大调整所需的时间。虽然挑战并非不可克服，并且在一些情况下通过路线图倡议有所减轻，但解决这些问题需要时间，至少由于涉及大量利益相关者和基础设施。 截至2023年和2025年的进度风格化概览 国际机构推进路线图倡议尚未在司法管辖区层面得到持续及时的实施。此外，全球各地的进展差异显著，部分原因是法律、监管和技术壁垒阻碍了有效的反洗钱/反恐融资和金融诚信控制。尽管在支付透明度方面取得了一些进展，但在某些地区和领域仍然存在重大挑战。例如，在法律、监管和监管问题上的建议采纳仍处于早期阶段。虽然随着时间推移司法管辖区的实施将增加，但缺乏进展凸显了在本地环境中采纳国际指导所面临的挑战和固有时间滞后。同时，许多私营部门利益相关者对路线图的参与也不尽如人意。当权者往往缓慢地接受可能削弱其市场力量和降低利润率的变化。通过增强透明度和互操作性实现的竞争水平低于预期，反映了协调不同利益和优先事项的难度。 最终，更复杂的地缘政治格局加剧了这些挑战。自2020年以来，国际关系的变化、贸易的重新调整以及各国优先事项的分歧，塑造了司法管辖区参与多边倡议和采用共同标准的方式。对战略自主性的更大关注以及特定工具和技术的优先考虑，进一步使加强支付系统互操作性努力复杂化。加快跨境交易的技术进步可能会无意中增加其用于欺诈和非法交易的使用，鉴于资金的不可撤销性和快速流动。这可能导致对AML/CFT筛查要求更加严格，并增加支付服务提供商的合规成本。 领先一步：支持进展的可能措施 《路线图》背后的原始动机没有改变。同时，终端用户成果的适度改善值得认真思考未来的发展方式。实施滞后表明，近期的主要重点应放在实施目前的优先事项，而不是在2027年底之前制定额外的国际政策、指南或建议。中央银行和其他公共当局应继续与私营部门合作，采取实用措施，以确保及时和一致的实施，以加快成果改进。在此过程中，鼓励他们学习并更加关注导致终端用户成果改善进度低于预期的因素。 跨境支付便利化的条件在不同司法管辖区和地区差异很大。这突显了借鉴在面临最大挑战的区域和走廊取得显著进展的司法管辖区经验的价值。公共机构的倡议可以通过制定全国性支付战略来帮助优先处理提升跨境支付的努力，并在必要时获得国际组织的支持。例如，南非担任二十国集团主席国和巴塞尔银行监管委员会支付和市场基础设施委员会（CPMI）在2025年将重点放在跨边境支付成本特别高的撒哈拉以南非洲地区。类似地，国际货币基金组织和世界银行为南部非洲发展共同体（SADC）和太平洋岛屿等地区提供有针对性的技术援助。印度国家支付公司（NPCI）在纳米比亚和秘鲁推广的FPS、东南亚互联互通项目以及在西部巴尔干地区推出的TARGET即时支付结算（TIPS）复制品等倡议，为应对独特挑战和建立进展提供了宝贵的见解。 促进不同司法管辖区的支付系统之间的互操作性和标准化也是一个关键优先事项。对于现有系统，采取 ISO 20022的协调版本和 API 以及通过“全球结算窗口”对齐运营时间等举措可以增强互操作性并促进更大程度的支付整合。治理和监管框架的技术和操作兼容性可以促进跨境支付安排的建立（CPMI（2024））。1对于FPS或标记化平台基础设施，从一开始就在其设计中融入互操作性可以使其在未来更容易、更高效地进行互连。 调动私营部门至关重要，以实现G20的雄心。一些私营机构对国内监管改革的步伐表示担忧，而另一些机构则对实施可能扰乱其商业模式的变革持谨慎态度。通过CPMI支付互操作性和扩展（PIE）以及FSB法律、监管和监督（LRS）工作组等论坛进行建设性对话，可以帮助当局了解他们可以采取哪些措施来促进私营公司更快地适应其服务，为最终用户提供更好的成果。同时，通过此类论坛随着时间的推移培养的相互理解和信任可以激励私营部门参与者升级其服务提供，承诺更大的透明度，并采用协调一致的标准。 快速的数字化和科技发展提高了终端用户对支付服务的期望。吸引终端用户对于理解他们的需求以及激励PSPs提升其服务至关重要。许多司法管辖区设有终端用户参与论坛，专注于国内和区域支付。这些论坛可以扩展以解决跨境支付问题。国际组织和工作组可以纳入终端用户代表，以确保倡议满足用户需求。 央行和公共部门利益相关方可以以身作则。司法管辖区可以制定实施计划来展示承诺和问责制。他们还可以优先考虑建议，以减少在接入支付基础设施和应用反洗钱/反恐怖融资（AML/CFT）控制方面不必要的监管摩擦。例如支付系统实践社区（CPMI Community of Practice on Payment Systems）这样的论坛 正与非二十国集团中央银行进行接触。受发展援助支持的国际组织可以进一步扩大这种势头。 新的安排和技术在不断演变的跨境支付格局中将发挥越来越突出的作用（Illes等人，2025年）。FPS的互联互通具有巨大潜力：例如，Nexus Global Payments源自一个BIS创新枢纽（BISIH）项目，计划在2027年年中开始正式运营。采用代币化等技术有潜力改善跨境支付。这些技术在BISIH项目Agorá中的探讨可能将新的参与者引入跨境支付市场，促进创新和竞争。同时，人