德国节能政策对中国的启示

中德能源与能效合作伙伴 版本说明 《德国节能政策对中国的启示》聚焦德国节能目标及其对气候变化、能源安全和经济发展的重要意义，分享德国节能目标、政策和措施，及其经验对中国的启示。报告在中德能源与能效合作伙伴项目框架下发布。项目受德国联邦经济和气候保护部（BMWK）委托和资助，中国国家发展和改革委员会、国家能源局作为中方政府合作伙伴提供支持和指导。项目旨在围绕能效提升和发展可再生能源，通过深入交流可持续能源系统发展相关的政策、最佳实践和技术知识，推动高级别政府对话，企业与政府交流以及技术和政策法规层面交流，从而促进和推动两国能源转型，助力实现气候目标。受德国联邦经济和能源部委托，德国国际合作机构（GIZ）负责实施中德能源与能效合作伙伴项目。 发布方： 作者： 中德能源与能效合作伙伴受德国联邦经济和气候保护部（BMWK）委托北京市朝阳区亮马河南路14号塔园外交办公楼1-15邮编：100600c/o德国国际合作机构（GIZ）Torsten FritscheKöthener Str. 2柏林10963 白泉国家发展和改革委员会能源研究所(ERI) 致谢： 感谢以下中德能效领域专家对本报告提出的宝贵意见和信息参考：时希杰、修勤绪，国家节能中心（NECC）徐少山，中国质量认证中心（CQC）尹玉霞、胡宁，德国国际合作机构（GIZ）Wolfgang Eichhammer，德国弗劳恩霍夫研究院创新与系统研究所（Fraunhofer ISI）刘世俊，联合国开发计划署（UNDP）桑晶，全球能效合作网络（CCEEE) 项目负责人： 尹玉霞德国国际合作机构（GIZ） 图片：BMWK/Cover © 2023年5月，北京 本报告全文受版权保护。截至本研究报告发布前，德国国际合作机构和相关作者对出版物中所涉及的数据和信息进行了仔细研究与核对，但不对其中所涉及内容及评论的正确性和完整性做任何形式的保证。本出版物中涉及到的外部网站发行方将对其网站相关内容负责，德国国际合作机构不对其内容承担任何责任。本文件中的观点陈述不代表委托方的意见。 目录 一、节能和提高能效对应对气候变化和保障国家能源安全具有重要意义...........................3 （一）欧盟和德国提出了更具挑战性的气候变化目标和节能目标.............................................3（二）节能和提高能效被视为德国2045年实现碳中和的支柱..................................................3（三）节能是保障德国能源安全的重要举措......................................................................................4（四）节能是提高产品全球竞争力的重要亮点.................................................................................5 二、德国节能政策的特点和新变化...................................................................................5 （一）制定更高的节能目标，明确重点用能部门节能任务和资金支持方式...........................5（二）通过既有建筑改造和提高新建建筑标准，提高建筑用能效率........................................6（三）通过碳排放权交易和强制性企业能源审计，推动企业提高能效、降低成本.............9（四）通过能源审计师制度、能源管理师制度夯实节能人才基础..........................................11（五）定期开展能效政策和效果的评估工作...................................................................................12 三、德国节能政策和经验对我国的启示..........................................................................13 （一）坚持节能优先，坚持把节约能源资源放在碳达峰碳中和的突出地位........................13 （三）反思对节能的基本概念，从“少用能源”向“少用化石能源”新方向转变..........14 （四）摸清职业教育和职业资格管理需求，提高专业人员支撑能力.....................................15 （五）定期评估节能和碳排放情况，为2030年前实现碳达峰提供决策支撑....................15 德国是欧盟的领头羊，也是全球应对气候变化的领导者、能源转型的倡导者和践行者。2021年，德国GDP首次突破4万亿美元，达到4.22万亿美元，位居全球第四，排在美国、中国、日本之后。2021年，德国人均GDP为5.07万美元，人均能源消费量4.9吨标准煤，人均电力消费量6600度，人均二氧化碳排放6.4吨，是高经济发展水平、相对较低能耗、人均碳排放居中的发达国家代表。随着近两年全球主要发达国家和发展中国家纷纷提出中长期碳中和目标，德国也将本国碳中和目标从原来的2050年提前到2045年，节能政策也得到进一步强化，并也向着与减少化石能源消耗和温室气体减排目标相匹配的方向调整。 一、节能和提高能效对应对气候变化和保障国家能源安全具有重要意义 （一）欧盟和德国提出了更具挑战性的气候变化目标和节能目标 过去欧盟在全球率先提出了2050年前实现碳中和的中长期发展愿景。2021年，为进一步推动该愿景实现，欧盟委员会提出了2030年“减碳55%”（Fitfor 55）的一揽子温室气体减排计划，计划2030年温室气体排放量比1990年减少55%，用40年时间削减排放一半以上。欧盟委员会发布的2050年碳中和目标由一系列目标构成，在节能目标方面，欧盟提出的节能目标是2030年终端能源消费量比1990年下降36%，一次能源消费量比1990年下降39%（相当于比2020年下降9%）。这意味着欧盟成员国必须将其年度节能目标从之前的0.8%提高到现在的1.5%，几近翻番。对公共建筑、公共交通运输、供水和街道照明等采用政府资金的部门，年度节能目标将设定为1.7%，节能的力度必须要更大（欧盟委员会，2021c）。 2021年，德国新一届政府提出了2045年实现碳中和的新目标，把原有的2050年碳中和目标向前提前了5年。德国政府的气候保护框架中，由《气候变化法案》、《气候行动计划》、《能源方案》、《2050年能源效率战略》等组成。为支持《能源效率战略》的实施，德国政府还制定了《国家能效行动计划》、《2045年能效路线图》等措施与计划，并定期对这些政策的执行情况进行监督和评估。《2050年能效战略》最初提出的节能目标是：2030年一次能源消费量比2008年减少30%，2050年减少50%。之后，随着实现碳中和目标提前了五年，德国节能目标提高为：一次能源消费量2030年比2008年减少40%，2045年实现减少50%。 （二）节能和提高能效被视为德国2045年实现碳中和的支柱 欧盟政府和专家一致认为，如果缺乏需求侧的节能和提高能源效率政策的强力支持，电气化、氢能、电制合成燃料、二氧化碳捕获与封存（CCS）等供应侧的减碳工作引发的环境负面影响将比较大。国际可再生能源署2021年分析指出，要想全球2050年实现碳中和，节能和提高能效的为25%、终端用能电气化的贡献为20%。德国专家指出，电气化是节能政策的“衍生品”，理论上是节能政策的一部分。因此，广义的需求侧节能政策对气候变化 的贡献大约占45%左右。考虑到需求侧各种节能措施的重要性，欧盟和德国制定了“能效优先原则”（Energy Efficiency First Principle），并将能效优先应用于能源转型、金融支持等碳减排相关领域中。 德国政府的目标是使德国成为“全球最节能的经济体”，因为只有“不断提高能效，才能以降本增效方式实现能源转型和气候保护目标”。在欧盟和德国，“能效优先的则”不仅入了法律，而且该原则不仅适用于能源系统，也适用于国家发展的多个层面。在德国，能效优先原则无论是在制定发展气候变化战略、能源发展规划等国家宏观战略层面，还是在制定行业政策、投资政策、金融政策等中观政策层面，或者在行业地区数据统计、企业数据核算、职业素养教育等基础工作层面，都有支持节能工作的影子。 （三）节能是保障德国能源安全的重要举措 能源进口依存度居高不下，一直是德国政府头疼的重要问题。德国能源进口依存度一直居高不下，尽管自2000年以来进口依存度略有下降，但是目前仍高于70%，其中57%是石油和天然气进口（其余进口的是煤炭与核电）。从历史上看，过去20年间，能效提升使德国能源进口依存度从77%左右降至70%，降低7个百分点以上，为保障德国能源安全稳定供应做出了贡献。（见图1）。 天然气是德国工业发展和冬季采暖的重要能源资源。2021年德国进口的天然气中，来自俄罗斯的天然气为55%，超过进口量的一半。随着2022年爆发的乌克兰危机，德国政府一方面努力降低对俄罗斯天然气进口的依赖程度，2022年9月1日降为零；另一方面推动国内能源体制机制改革，通过加快能源转型提高能源安全保障能力。这将在一定程度上进一步加大节能的力度。 （四）节能是提高产品全球竞争力的重要亮点 能源价格和碳价格对行业和企业的竞争力至关重要。当能源价格和碳价格上涨时，这种影响尤为明显。提高能效有利于降低生产成本，提高企业竞争力。从国家层面看，高效节能技术有利于提高产品的全球竞争力，被更多国家的消费者所欢迎。 德国是技术和产品出口大国，德国制造的产品在世界市场上拥有很高的份额。分析表明，高能效技术为德国跻身全球出口大国做出了重大贡献，其贡献率仅次于可再生能源技术。在于能源效率相关的商品中，德国商品出口额占全球贸易额的12%左右（200亿美元,折合大约1400亿人民币，仅次于中国），这与德国产品质量好、能源效率高有较大关系。 二、德国节能政策的特点和新变化 （一）制定更高的节能目标，明确重点用能部门节能任务和资金支持方式 德国弗劳恩霍夫系统与创新研究所研究指出，为支持德国2045年碳中和目标实现，德国终端能源需求需要比目前水平降低28-37%。其中，建筑部门能源需求（目前占德国终端能源消费量的35%）将减少50%，交通运输部门能源需求（目前占终端能源消费量的29%）将减少41%，工业部门能源需求（目前占终端能源消费量的22%）和家用电器能源需求（目 前占终端能源消费量的14%）的能源需求也需要大幅降低。 德国政府对节能工作的支持方式主要分为四类：咨询支持、入门级支持、系统支持、专项融资，获益对象包括私人家庭、企业和政府公共事业管理部门。德国政府每年提供财政资金支持，并为节能项目配套较低利率的投资或贷款。德国的主要融资工具是能源和气候基金，该基金的资金来源主要是拍卖二氧化碳配额的收入、国家碳定价机制和政府资金。2020年至2021年，德国在气候行动计划和经济刺激计划中拨付了800亿欧元用于气候保护。根据《2022年气候保护即时行动计划》的安排，预计德国还将另行拨付80亿欧元，用以支持工业脱碳、绿色氢能、建筑翻新改造、气候友好型电动出行以及可持续林业和农业发展。预计2022年至2025年间，德国政府支持的资金将超过930亿欧元。 （二）通过既有建筑改造和提高新建建筑标准，提高建筑用能效率 建筑能源需求包括居住建筑、商业建筑供热制冷所需的能源，包括采暖、热水供应和空调的终端能源需求。在德国，建筑能源