苏北地区国家级园区发展及园区城投企业转型情况：城投企业转型进程呈现分化，园区发展情况影响个体转型成效

联合资信公用评级二部|杜晗|何泰|霍聪聪 近年来，随着长三角一体化、淮河生态经济带和江苏沿海开发等中央和地方战略在苏北地区叠加，苏北地区面临“追赶”与“转型”的双重任务。国家级园区是苏北地区产业高效集聚和升级迭代的主阵地，对苏北地区经济发展具有一定的带动性。园区城投企业的转型与发展对区域经济稳定、地方财政安全和园区发展效能有重要影响。本文通过梳理苏北地区国家级园区“十三五”期间和“十四五”期间的发展演变方向情况，以及园区内样本城投企业2016－2024年资产、收入和利润等指标的变化情况，发现从“十三五”到“十四五”，苏北地区国家级园区整体取得了一定的发展成效，但园区间的发展速度分化明显，且部分园区的经济或财政实力增幅显著低于江苏省全省水平和所在地级市全市水平；园区城投企业从资产和收入角度来看取得了一定的转型成效，但从利润角度来看转型成效并不明显；园区城投企业背靠国家级园区，可利用的区域产业资源丰富，主要围绕区域内产业进行业务板块拓展、股权基金投资和自营项目投资等方面的转型，但转型路径相对单一，且城投企业间的转型成效呈现一定的分化。园区城投企业的转型成效与区域经济发展速度、产业繁荣程度和政府支持力度等因素息息相关，且其转型活动也可能带来信用风险，包括但不限于投资标的经营不确定性可能导致企业效益受到侵蚀、“短债长投”带来的流动性风险、缺乏产业投资和市场化运营经验可能难以适应市场化竞争机制等。 一、引言 苏北地区与苏南地区的发展差距是江苏省内长期存在的现实问题。苏北地区经济总量明显落后于苏南地区，其外向型经济和高新技术产业相对薄弱，交通网络的密度和效率与苏南地区存在差异，在江苏省内对人才和资本的吸引力相对有限。近年来，随着江苏省内通过“南北联动”补短板推进区域协调发展，并将自身发展融入长三角一体化等国家战略，苏北地区战略地位显著提升，正处于“量”的追赶与“质”的转型关键期。 国家级园区是苏北地区产业高效集聚和升级迭代的主阵地，对苏北地区经济发展具有一定的带动性。2014年以来，在严控政府性债务的背景下，我国城投企业融资监管政策日益严格，同时随着城镇化水平的不断提升，传统基础设施建设业务的市场空间也在不断压缩，城投企业亟需开辟新的营收渠道，以实现自我造血与可持续发展。园区城投企业的转型与发展对区域经济稳定、地方财政安全和园区发展效能有重要影响。 本文通过梳理苏北地区国家级园区“十三五”期间和“十四五”期间的发展演变情况，以及园区内样本城投企业2016－2024年资产、收入和利润等指标的变化情况，分析苏北地区国家级园区城投企业的转型情况及其可能带来的信用风险。 二、苏北地区战略定位及其国家级园区发展情况 （一）苏北地区战略定位 受地理条件、政策机遇和产业结构等多重因素影响，苏北地区经济总量明显落后于苏南地区。近年来，随着长三角一体化、淮河生态经济带和江苏沿海开发等中央和地方战略在苏北地区叠加，苏北地区面临“追赶”与“转型”的双重任务。 江苏省共辖13个地级市，按区域地理位置分为苏南地区（南京市、苏州市、无锡市、常州市、镇江市）、苏中地区（南通市、扬州市和泰州市）和苏北地区（徐州市、连云港市、淮安市、盐城市、宿迁市）。苏北地区经济总量明显落后于苏南地区，2024年，苏南地区GDP7.78万亿元，同比增速6.77%；苏北地区GDP3.22亿元，同比增速7.03%。从地理条件来看，苏南地区地处长江三角洲核心区，濒临长江、太湖，水运条件得天独厚；紧靠中国经济中心上海，享有其强大的辐射和溢出效应；沪宁铁路、沪宁高速等陆路交通干线率先在此布局，形成了便捷高效的立体交通网络。而苏北地区历史上“黄河夺淮”导致淮河失去独立入海口，水系紊乱，其通航能力和对经济的带动作用远不及长江；与上海和苏南核心区的时空距离较远，城市化进程相对滞 后，基础设施建设水平虽大幅提升，但在密度和现代化程度上与苏南地区仍有差距。从政策机遇来看，我国改革开放采取了由东向西、由南向北的梯度推进战略，苏南地区凭借其地理优势，成为首批对外开放的地区之一，早期的国家级开发区、保税区等政策红利密集落地苏南地区，吸引了第一波外资（尤其是港澳台资本）。而苏北地区在政策红利的获取上相对滞后，错过了早期发展的黄金窗口期。从产业结构来看，苏南地区第三产业占比高，高新技术产业产值比重大，拥有众多世界500强企业和全球研发中心，而苏北地区第一产业占比相对较高，工业中重工业化和资源依赖型产业占比较高，高新技术产业发展程度与苏南地区存在差距。2024年，苏南地区第一、二和三产业占比分别为1.32%、43.35%和55.32%，苏北地区第一、二和三产业占比分别为9.26%、40.00%和50.74%。 近年来，随着长三角一体化、淮河生态经济带和江苏沿海开发等中央和地方战略在苏北地区叠加，苏北地区面临“追赶”与“转型”的双重任务。长三角一体化战略下，苏北地区的角色由“后方”转变为“前沿”，其定位不仅是承接上海和苏南地区的产业转移，更是与上述地区实现创新协同和产业链的深度融合；淮河生态经济带战略下，位于淮河流域的淮安和盐城等城市肩负探索生态及经济协同发展新模式的任务，旨在探索流域综合治理与绿色经济发展的并行策略；江苏沿海开发战略下，苏北地区的连云港和盐城被明确为重要的出海门户，承担着建设“一带一路”国际枢纽港和淮河生态经济带出海门户的功能。 （二）苏北地区国家级园区发展情况 从“十三五”到“十四五”，苏北地区国家级园区的发展方向转变为发展目标上更注重质的提升和能级的跨越、产业布局上更注重构建产业体系、核心动力上更注重创新驱动和深层机制改革，园区整体取得了一定的发展成效，但园区间的发展速度分化明显，且部分园区的经济或财政实力增幅显著低于江苏省全省水平和所在地级市全市水平。 国家级园区是苏北地区产业高效集聚和升级迭代的主阵地，对苏北地区经济发展具有一定的带动性。一方面，国家级园区通过明确的产业定位，吸引产业链上下游企业集聚，形成产业集群，这种集聚效应降低了成本，提高了效率，有助于快速做大地区经济的规模和能级。另一方面，“国家级”的品牌意味着更好的基础设施、更优的营商环境和更高的信誉度，对国内外大型资本具有强大的吸引力。此外，国家级园区往往被赋予更大的改革自主权，可以在行政审批、金融服务和人才引进等方面进行先行先试。本报告通过梳理苏北地区国家级园区“十三五”期间（2016－2020年）和“十四五”期间（2021－2025年）的发展目标、产业布局和核心动力等情况，分析国家级园区的发展演变方向及实际发展成效。 1.徐州经济技术开发区 徐州经济技术开发区（以下简称“徐州经开区”）创建于1992年7月，1993年10月被江苏省人民政府批准为省级开发区，2010年3月被国务院批准为国家级经济技术开发区，下辖徐庄镇和大庙、大黄山、东环、金山桥、金龙湖5个街道，总面积293.6平方公里，常住人口约38万人。 从“十三五”到“十四五”，徐州经开区经历了产业方向从“多元化探索”到“体系化构建”、核心动力从“要素驱动”到“创新驱动”、发展视野从“立足本地”到“融入全局”的发展演变，并取得了一定的发展成效。近年来，徐州经开区坚持“工业立区、产业强区”发展战略，主导产业包括装备制造（以工程机械和专用车辆为主）、新能源材料（以太阳能光伏和氢能燃料电池为主）和集成电路及ICT产业（以半导体晶硅材料和光刻设备为主）。2024年，徐州经开区GDP963.19亿元，一般公共预算 收入52.20亿元（较2016年的37.05亿元增长40.9%，增幅高于江苏省全省水平1和徐州市全市水平2）。徐州经开区现有规上工业企业288家、高新技术企业187家、上市公司6家，综合实力位居全国230家国家级经开区第25位、江苏省118家经开区第5位。 2.盐城高新技术产业开发区 盐城高新技术产业开发区（以下简称“盐城高新区”）前身为江苏省盐都经济开发区，2006年4月经江苏省人民政府批准设立，2012年11月经江苏省人民政府批准为盐城市首家省级高新区，2015年2月由国务院批准升格为国家级高新区，下辖盐龙、盐渎、潘黄3个街道，实际管辖面积116平方公里。 从“十三五”到“十四五”，盐城高新区经历了发展目标从“量的积累”到“质的飞越”、产业布局从“发展智能终端为首”到“布局未来产业”、核心动力从“创新体系初步构建”到“创新驱动成为核心引擎”的发展演变，并取得了一定的发展成效。近年来，盐城高新区先后创成国家级产城融合示范区、国家知识产权试点园区、国家创新型产业集群、国家级绿色工业园区，已形成以智能终端、新能源、高端装备、现代服务等四大主导产业集约集聚融合发展的格局，其中高端装备产业方面拥有东九重工、华盛变压器、翔宇疏浚、恒力机床等企业，现代服务业方面成功引进淘宝、苏宁、京东等各类电商应用企业及电商服务企业。2024年，盐城高新区GDP约612亿元，一般公共预算收入约43.8亿元（较2016年的31.30亿元增长约40%，增幅高于江苏省全省水平和盐城市全市水平3）。 3.盐城经济技术开发区 盐城经济技术开发区（以下简称“盐城经开区”）成立于1992年，1993年被江苏省政人民府批准为省级开发区，2010年经国务院批准升格为国家级经济技术开发区，2012年获批盐城综合保税区，2015年7月被确定为中韩盐城产业园核心区，下辖1镇、1街道，设立综合保税区、韩资工业园、光电产业园、新能源汽车产业园4个专业园区，辖区面积200平方公里，常住人口约10.4万人。 从“十三五”到“十四五”，盐城经开区经历了产业布局从“规模聚集”到“集群攀升”、核心动力从“要素驱动”到“创新驱动”、发展视野从“单向开放”到“全域开放”的发展演变，并取得了一定的发展成效。盐城经开区拥有中韩（盐城）产业园、国家级开发区、国家级综保区、国家跨境电商综试区四块“国字号”招牌，是全国百强产业园区、国家知识产权试点示范园区、国家外贸转型升级基地、全省首批国际合作园区、中日韩（江苏）产业合作示范园区、江苏省先进开发区和江苏省“互联网+先进制造业”特色产业基地。近年来，盐城经开区在产业结构上已形成汽车、晶硅光伏、动力电池“三足鼎立”的态势，其中汽车产业是支柱产业，拥有东风悦达起亚汽车、奥新新能源汽车、悦达专用车3家整车工厂，集聚DYK、奥新、悦达专用车、摩比斯电池、东风伟世通、东森等新能源汽车“三电”企业40多家，汽车零部件企业400多家。此外，埃克森储能电池、通威二期、SK动力电池产业园和天合友华等多个百亿项目在盐城经开区推进落地。2024年，盐城经开区GDP393.47亿元（较2016年的360.00亿元增长9.3%，增幅显著低于江苏省全省水平和盐城市全市水平）， 规上工业实时开票销售收入1144.3亿元。 4.淮安经济技术开发区 淮安经济技术开发区（以下简称“淮安经开区”）成立于1992年，1993年10月经江苏省人民政府批准成为省级开发区，2010年1月，经国务院批准升格为国家级经济技术开发区，下辖4个街道、2个办事处，实际管理面积122.99平方公里，常住人口32.7万人。 从“十三五”到“十四五”，淮安经开区经历了发展目标从“规模扩张”到“质量效益并重”、产业布局从“多业并举”到“集群精准化”、核心动力从“平台建设和要素投入”到“创新驱动和深化改革”的发展演变，但区域内财政实力有所下降。淮安经开区拥有国家级综合保税区、国家级留学人员创业园、国家级大学科技园、国家级软件企业孵化器4个“国字号”平台，是江苏长江以北知名台资高地、全国首批“绿色生态园区”、国家生态工业示范园区、国家级循环化改造示范试点园区。近年来，淮安经开区重点培育新一代信息技术、光伏新能源、新能源汽车及零部件等特色产业，发展智能装备制造、生命健康、卫材等优势产业，引进鹏鼎控股、天合光能、敏实集团、达方电子、韩泰轮胎、闽瑞控股、韩电集团等企业落户。2024年，淮安经开区GDP507.10亿元，规上工业增加值同比增长26.5%，一般公共预算收入34.86亿元（较2016年的41.33