WTO《渔业补贴协定》及其中国应对

封面图片 目录 ©Staffan Widstrand / Wild Wonders of China / WWF 世界自然基金会（WWF） 是在全球享有盛誉的、最大的独立性非政府环境保护组织之一，网络遍布全球100多个国家，拥有全世界近500万名志愿者。其使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人与自然和谐相处的美好未来。WWF在中国的工作始于1980年的大熊猫及其栖息地的保护，是第一个受中国政府邀请来华开展保护工作的国际非政府组织。WWF在生物多样性保护、气候与能源、淡水与湿地、可持续森林经营等领域做了很多基础性工作，取得了积极成效，为中国生态文明事业建设发展作出了有益探索。 一、绪论 （一）研究问题概述（二）规制有害渔业补贴的国际法律体系简述（三）中国的渔业补贴制度简述（四）本报告的研究范围 中国海洋大学 是一所海洋和水产学科特色显著、学科门类齐全的教育部直属重点综合性大学，是国家“985工程”和“211工程”重点建设的高校，2017年入选国家“世界一流大学建设高校”（A类）。学校以造就国家海洋事业的领军人才和骨干力量为特殊使命。主持建设我国地球科学领域首个教育部前沿科学中心，主持海洋领域首个国家自然科学基金委基础科学中心项目。建有全国重点实验室、国家工程技术研究中心、国家地方联合工程研究中心、教育部重点实验室、农业部重点实验室等省部级以上各类科研基地平台40余个。 二、研究方法 三、渔业补贴的内涵 （一）补贴的概念（二）渔业补贴的概念（三）渔业补贴的类型 主要作者： 于铭 中国海洋大学法学院副院长，副教授，硕士生导师，法学博士；教育部人文社科研究基地“海洋发展研究院”研究员，兼任中国法学会环境与资源保护法学研究会理事。主要研究领域区域海洋治理法、海洋资源与环境保护法；主持教育部青年项目1项，以及原国家海洋局、世界自然基金会、联合国开发计划署等交办的课题5项，参与国家社科基金、教育部重大攻关招标课题、司法部重点项目多项；出版著作1部，主持编写《中国环境法制发展报告》2015、16、17、20卷，发表论文、参编著作、教材20余篇/部。自2005年来重点关注全球海洋治理问题，从2005年至2020年全程参与联合国开发计划署/全球环境基金黄海大海洋生态系项目第I期和第II期工作，曾参与黄海大海洋生态系区域战略行动计划和中国行动计划的编写工作。 四、渔业补贴的国际规制体系 （一）联合国海洋法公约（二）联合国粮农组织关于渔业补贴的规定（三）WTO关于渔业补贴的规定 五、中国的渔业补贴制度 致谢 本报告系WWF中国资助的课题“WTO《渔业补贴协定》及其中国应对”的研究成果。在本课题的研究过程中，WWF中国的海洋项目团队为本项目提供了资金、资料的支持，WWF挪威的Emmanuel Molua Menyoli先生多次通过视频会议对报告的框架和内容提出改进的建议；中国海洋大学法律硕士生胡汝岑、环境与资源保护法学硕士生刘亚文、刘若妍和刘丹在资料收集、整理和初稿撰写过程中承担了较多的工作；青岛海洋生态研究会的理事长王松林及其团队为课题的完成提供了许多宝贵的建议，在此一并表示感谢！ （一）中国的渔业资源（二）我国的渔业管理部门（三）中国的渔业补贴政策变迁和内容（四）我国海洋渔业资源养护与管理的法律制度（五）中国渔业补贴法律和政策的不足 六、我国应对WTO渔业补贴协定的措施 （一）完善渔业补贴的结构（二）加大对IUU捕捞的打击力度（三）完善«渔业法»以及相关法律制度（四）加强渔业补贴信息公开和通报 一、绪论 发布《关于调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策促进渔业持续健康发展的通知》，决定逐年降低补贴金额，优化补贴结构5，争取在总量不变的前提下，到2019年将渔业燃油补贴降到2014年补贴水平的40%，并将补贴政策调整为专项转移支付和一般性转移支付相结合的支持政策。其中20%的补贴以专项转移支付用于渔民减船减产和生态修复等方面，80%作为一般性转移支付由政府统筹支配6。2021年5月，中国对渔业补贴政策进行了改革调整，国务院发布《关于实施渔业发展支持政策推动渔业高质量发展的通知》，决定遵循WTO关于渔业资源保护的要求，由渔业可持续发展向渔业高质量发展转变，以渔业养护为首要任务，取消渔船燃油补贴，采用先遵守、后补助的方式，对合法的国内海洋捕捞渔船所有人进行补贴。同时对国内的海洋捕捞渔船进行分类，设定不同的补贴上限，转化为多元化的资源养护补贴模式，争取将补贴与资源养护相挂钩。 危害，沿海国家和相关组织可以就上述内容展开相关的合作。由此可见，该公约并未专门针对违法捕捞行为建立具体的监管规则，而仅在基本原则的层面做出规定。 （一）研究问题概述 （四）本报告的研究范围 第一，明晰渔业补贴的内涵、类型和范围，对于国内和国际的规定进行对比研究。第二，梳理规制渔业补贴的国际公约和规范性文件，以WTO《渔业补贴协定》为主体，研究协议的主要内容、实施过程中可能产生的问题，同时对规制渔业补贴的其他国际公约、规范性文件等展开研究，力争全面地呈现出规制渔业补贴的国际法律及文件体系。第三，梳理我国渔业补贴政策和法律的发展变化，以及政策和法律在实施过程中遇到的问题，为后续的政策改进研究提供方向。第四，为实现渔业的高质量发展和可持续发展，推进WTO《渔业补贴协定》在我国国内的实施，结合我国渔业补贴政策和法律制度存在的问题，提出具有建设性的完善意见，主要围绕渔业补贴政策建议和法律建议展开分析。 渔业资源在维护海洋生态系统的稳定、促进社会经济的发展以及人类获取营养物质方面发挥了关键作用。全球渔业资源产量巨大，在过去70年间，全球的渔业生产增势迅猛，由1950年的1900万吨增加至2020年约1.78亿吨，年均增幅为3.3%，在1.78亿吨渔业资源产量中，捕捞渔业产量占据 9030万吨。 为落实公约的规定，此后的国际公约和协定在该公约所建立的原则基础上进一步细化了相关的管理规定。联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the UnitedNation，FAO），简称粮农组织，在此基础上以保护与利用资源为原则导向，制定了《负责任的渔业行为导则》、《预防、阻止和消除非法、不报告和不受管制捕捞的国际行动计划》、《港口国措施协定》、《确保可持续的小规模渔业资源导则》等一系列协定和规范性文件，为渔业的可持续发展提供了具体的要求。 由于全球 对于捕捞行为日益趋紧的管控，近年的捕捞产量较2018年有所下降，2020年中国捕捞产量为1180万吨，与2018年相比减少7.2%。尽管全球捕捞产量有所下降，但渔业资源仍维持在不可持续的状态，有研究估计，过大的捕捞压力仍将导致渔业资源潜在产量下降3%-5%1。 2015年联合国发布了2030年可持续发展议程，其中可持续发展目标(SDG)14.6明确提出到 2020年禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长非法、不报告、不受管制（以下简称IUU）捕捞活动的补贴。同时承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇，该目标对于规制渔业补贴具有指导作用3。为了落实可持续发展目标，各国经过妥协于2022年6月在世界贸易组织第12届部长级会议上达成新的《渔业补贴协定》，成为长达二十年的渔业补贴协议谈判中的最大成果4。 渔业资源不可持续的发展态势在很大程度上源于过度捕捞，而各国的渔业补贴则加重了过度捕捞行为的存在。据WTO统计，全球每年渔业补贴约为350亿美元，其中220亿以燃油补贴等方式用于商业捕捞2。联合国组织在其可持续发展目标（Sustainable Development Goals,以下简称SDG）中提出通过控制渔业补贴实现渔业资源的可持续发展，各国也逐渐认识到人类长期的过度捕捞使得渔业资源面临日渐枯竭的严峻态势。2001年多哈部长级会谈将渔业补贴问题单独列出，自此制定全球渔业补贴规则成为WTO历次会议的重要议题之一。 我国已经认识到渔业补贴对渔业资源的可持续发展至关重要，当前国家正在经历改革和结构的调整期，整体而言与国际公约的方向相吻合，但是在实现的过程中仍存在问题。 （三）中国的渔业补贴制度简述 （二）规制有害渔业补贴的国际法律体系简述 渔业是我国经济发展的重要组成部分，渔业补贴是政府推动渔业经济、保护渔民收益的重要手段。我国的渔业补贴政策也经历了一系列变化，由单一模式向多元模式不断发展，由燃油补贴向资源养护补贴发展。 国际社会对于规制渔业补贴的努力始于上世纪八十年代，到目前为止经历了五十年的发展。为规制渔业补贴，联合国及其下设的国际组织主导各国签署了一系列的国际公约，同时制定了许多行为导则等规范性文件，这些文件和公约成为了国际组织规制渔业补贴的重要依据。 自20世纪80年代起，我国开始通过发放多种形式的渔业补贴推动渔业产量的增长和渔业规模的扩大。1985年中央政府颁布了《关于放宽政策、加速发展水产业的指示》，把渔业发展上升到国家战略的高度。在该指示的引导下我国政府出台了一系列渔业补贴的政策对渔业发展进行扶持。2006年国际市场原油价格大幅增长，国内成品油价格提升，渔业发展受到冲击。为稳定渔业发展、保障渔民生计，中国政府开始实施渔船燃油补贴政策，补贴金额由中央财政直接支出。2015年国务院 《联合国海洋法公约》是全球海洋领域的基本规范，是一部有着和宪法一样的根本法地位的国际公约，为渔业资源的养护确立了基础性的规则。它明确了各国在不同海域所拥有的权利和义务，第六十一条关于生物资源的养护章节，规定了沿海国家应当决定其专属经济区的可捕量，应当通过恰当的养护管理方式维持生物资源处于可持续的发展水平，免受过度开发的 二、研究方法 第一，文献分析法。课题组收集规制渔业补贴的国际公约和规范性文件以及相关的论文资料，并对其进行梳理，用以支撑对国内外相关法律的研究。 税：从出口国或者原产国出口获得豁免的货物、生产中使用的能源燃料、并入出口货物的货物11。第二种是直接引用SCM协定的补贴定义。两者相加即为加拿大对补贴的定义。 3.粮农组织的渔业补贴定义 联合国粮农组织的渔业委员会每年对渔业问题进行调查，并就世界的渔业状况对外发布报告。该部门于2004年制定了《渔业补贴识别、评估和报告指南》，对渔业补贴的定义进行了讨论和研究，其制定该指南的主要目标是协助政府和研究机构开展渔业补贴的研究，以如何收集和整理渔业补贴研究所需要的资料为主要内容。《指南》中提出，渔业补贴是政府和其他公共机构对渔业进行的任何有经济影响的干预或者不干预行为15。此处的经济影响是指影响渔业产业的利润。随后还对已经识别的渔业补贴列出了初步清单：投资补助、渔船退役项目、股权注入、收入支持和失业保险项目、价格支持、出口激励和其他市场干预、进口配额以及关税和其他边境措施、优惠贷款和贷款担保、渔船和设备的特殊保险项目、培训和推广、检查和认证服务、渔港设施和其他基础设施、为了确保捕捞场所给外国政府的支付、政府研究与开发、渔业管理和环保项目、渔场免费试用或使用价低于市场价格、缺乏污染控制以及对现有规则执行不力等。 第二，历史分析法。利用历史分析的方法，研究我国渔业补贴制度的历史发展，探究我国渔业补贴制度由单一化向多元化发展、由燃油补贴向资源保护补贴变革的过程。 （二）渔业补贴的概念 针对渔业补贴的定义，不同组织有不同的定义，其中世界贸易组织（以下简称“WTO”)、联合国粮食及农业组织（以下简称“FAO”)以及经济合作与发展组织（以下简称“OECD”)对渔业补贴的定义经常在关于渔业补贴的研究中被援引。 第三，比较分析法。将国外对于渔业补贴的定义和分类进行比较，分析各自的特点以及划分的差距，进而深入探究背后的原因。 1.世贸组织的渔业补贴定义 2022年在WTO的主导下签署的《渔业补贴协定》延续了《补贴与反补贴协定》中对补贴的定义，即《渔业补贴协定》中渔业补贴的定义适用《补贴与反补贴协定》中第1条第1款对补贴的定义。且在该协定第2条明确其适用于