数字基础设施发展产业链布局与资金协同研究

文/工商部刘佳聪 摘要 数字基础设施不仅是数字中国建设的首要基础，更是实现经济社会全面数字化转型的物理载体和技术底座。近年来，数字基础设施建设开展如火如荼，本文从其概念及涉及领域出发，介绍产业链布局、资金支持特点及局限，并对未来努力方向提出几点启示。 正文 近期，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》发布，在“建设现代化产业体系”中提到适度超前建设新型基础设施，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造；在“加快高水平科技自立自强”中提到加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给。以上充分反映了在“十五五”时期，数字基础设施建设的战略地位明显提升、发展模式再度升级、要素供给继续强化，进一步对数字中国系统性赋能。 （一）数字基础设施演进及涉及领域 1.1概念演进 数字基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。其概念演进经历了三个阶段： （一）政策铺垫期（2018～2020年）： 2018年前后，面临国内经济增长动力转换、前期政策刺激亟需消化的宏观背景，叠加处于新一轮科技革命与产业革命历史交汇期的影响，2018年12月，中央经济工作会议首次提出“新型基础设施”的概念，标志着我国基础设施建设从传统的“铁路、公路、基础设施”迈入数字化、智能化、网络化的新时代。之后，为了长期内进一步加快构建数字中国，以及短期内快速对冲公共卫生事件带来的经济下滑风险，新基建被赋予了“促投资、稳增长”的关键作用。为避免重复建设，确保战略资源的精准投向，首次明确了“新基建”的范围，此次界定标志着其从模糊的市场概念，正式升级为国家战略框架，为后续资本市场投资、技术标准制定及区域协调发展奠定了政策基石。 （二）体系构建期（2022～2023年）： 随着数字基础设施的高速发展，逐渐显现出一些问题，一是东西部算力供需失衡，具体表现为经济较为发达的东部地区数字经济也表现活跃，而中西部虽已建成数据中心，但受制于应用场景有限、市场需求不足以及配套基础设施落后等客观因素，导致部分资源闲置；二是数据中心能源供给与成本结构冲突，具体表现为东部能源供给紧张，大规模建设和发展数据中心的难度和局限性逐渐加大，而西部可再生能源丰富且成本较低。基于此，该时期全国一体化大数据中心体系完成总体布局设计，“东数西算”工程批复完成，并将数字基础设施与数据资源体系并列为“两大基础”。 （三）全面发展期（2024年至今）： 截至2025年6月末，我国算力总规模已位居全球第二，东西部算力协同取得阶段性成效，数据基础设施建设在规模和技术水平上均处于世界领先地位。随着人工智能大 模型的爆发，算力需求激增，粗放式发展面临区域发展不平衡、能效水平待提升以及商业模式不成熟等多重限制，亟需通过标准化推动数据基础设施发展。《国家数据基础设施建设指引》的发布标志着我国数字基础设施建设从规划论证进入规模化实施、标准化推进、市场化运营的新阶段。 1.2涉及领域 数字基础设施涉及领域主要包括以下五个： 一是网络基础设施：指提供高速泛在连接能力的通信网络设施，包括5G/6G、千兆光纤、卫星互联网、工业互联网、IPv6等。2025年3月，工信部印发《2025年工业和信息化标准工作要点》，明确加强制造业网络化协同标准建设，推进5G+工业互联网、移动物联网、IPv6/IPv6+、网络管理智能体、面向应用的端到端网络质量评测等标准研制。 二是算力基础设施：指提供多元算力资源供给的设施体系，包括通用算力、智能算力、超级算力，以及数据中心、云计算平台、边缘计算节点等，支撑数据的高效加工处理。2025年8月，在中国国际大数据产业博览会“数据基础设施主题交流活动”中，国家数据局局长刘烈宏指出，国家数据基础设施正在逐步形成以释放数据价值为目标，以网络为支撑，以算力为底座，以数据流通利用设施建设为重点的新型基础设施体系，今年启动国家数据基础设施第二批先行先试工作，加快推进全国一体化算力网建设。 三是数据流通利用设施：位于网络支撑和算力底座之上，是实现数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全八大能力的主要载体，包括可信数据空间、数场、数据元件、数联网和隐私保护计算平台与区块链网络等。 四是安全基础设施：指保障数据全生命周期安全的基础设施，包括网络安全防护、数据加密、身份认证、联邦学习、区块链等技术设施，以及安全监管平台、风险监测预警体系等。 五是应用基础设施：是前四部分在各行各业的汇总和体现，面向应用场景的融合设施，包括人工智能、物联网、智慧+等，支撑传统产业数字化转型和新兴产业培育。 数据来源：公开资料，大公国际整理 二、数字基础设施产业链 数字基础设施产业链是一个跨领域、跨层级、跨区域的工程，体现在技术链条长、参与主体多、区域分布不均、分配差异较大等多重维度。具体来看： 上游是整个产业链的"根基"，负责为数字基础设施建设提供核心元器件、基础软件和网络设备，难点在于核心技术攻关及研发；中游是数字基础设施的核心环节，负责整合上游资源，建设并运营各类数字基础设施，向下游提供计算、存储、网络、数据流通等基础服务；下游是数字基础设施的最终用户，通过使用中游提供的基础能力实现业务数字化和治理现代化，加强数智化升级与改造。 数据来源：公开资料，大公国际整理 三、数字基础设施领域资金支持特点及努力方向 3.1资金支持特点 近年来，随着我国数字基础设施战略地位的提升，对其资金支持体系也不断完善，形成了“财政资金主导、创新工具突破、社会资本参与”的三维支撑格局。 一是财政资金支持方面。中央层面，2022年6月，国务院常务会议确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措；8月，国务院常务会议提出在3,000亿元政策性开发性金融工具已落到项目的基础上，再增加3,000亿元以上额度，为数字基础设施建设打开政策通道；9月，“贵安新区算力产业集群配套项目”和“贵阳贵安超互联新算力基础设施项目”分别获得13.85亿元和3亿元政策性开发性金融工具支持，标志着国家资金首次大规模投向算力基础设施，建成后将形成“算力+产业”生态闭环，支撑算力调度与数据流通。2025年，超长期特别国债安排8,000亿元支持"两重"建设，明确将低空经济、数据中心纳入专项债资本金范围，比例上限由25%提至30%。地方层面，一是专项债额度倾斜，地方政府发行新增专项债券支持数据中心、人工智能基础设施等领域；二是财政补贴与奖补，对数据基础设施试点项目等给予财政奖补。 二是金融工具创新方面。中长期信贷支持方面，2025年8月，中国人民银行等七部 门联合印发《关于金融支持新型工业化的指导意见》，提出强化数字金融赋能，促进数字经济与实体经济深度融合，具体为加强对5G、工业互联网、数据和算力中心等数字基础设施建设的中长期贷款支持，积极运用融资租赁、不动产信托投资基金、资产证券化等方式拓宽数字基础设施建设资金来源。投融资模式创新方面，积极支持符合条件的数字基础设施项目发行基础设施REITs，用于盘活存量资产，2024年4月证监会《资本市场服务科技企业高水平发展的十六项措施》颁布，首次将数据中心纳入科技创新REITs试点范畴；2025年《关于资本市场做好金融“五篇大文章”的实施意见》进一步明确，支持人工智能、数据中心、智慧城市等新型基础设施以及科技创新产业园区等领域项目发行REITs。 三是社会资本参与方面。2025年11月，国务院办公厅印发《关于进一步促进民间投资发展的若干措施》，提出引导民间资本有序参与低空经济领域基础设施建设；加快公布向民营企业开放的国家重大科研基础设施清单并动态更新，积极支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务；支持民营龙头企业、链主企业、第三方服务商建设综合性数字赋能平台，打通产业链供应链数据堵点，开展跨领域数据融合应用，带动上下游中小企业协同数字化转型。此举有助于鼓励民间投资参与，打破参与壁垒，进一步增强资金灵活性。 3.2未来努力方向 目前，数字基础设施领域的资金支持已形成财政引导、金融支撑、社会参与的多元化格局，然而，在具体实践中，仍存在政策工具单一、资金配置粗放和机制协同不足等矛盾，在一定程度上限制了数字基础设施作用发挥，具体可从以下三方面进行改善。 一是政策工具箱组合使用。当前数字基础设施对专项债和财政补贴的依赖程度较高，难以匹配其投资规模大、建设周期长、公益性偏强的特征，同时补贴机制缺乏退出路径。未来，一方面，探索一般债与专项债结合机制，针对不同投资主体，发行长期国债等金融工具；另一方面，完善补贴退坡机制，减轻财政负担的同时激励企业吸引用户付费。 二是资金分配体系优化。当前资金投向“大水漫灌”现象较为突出，导致部分项目资源闲置和利用不足，虽然前期资金有保障，但是后期运营维护困难很大。未来，一方面，加强精准筛选投向，建立科学合理的资金投入分配体系，依据实际需求制定不同层次支持政策，优先资助潜力大、需求迫切的领域；另一方面，充分识别和强化项目生命周期成本效益评估，避免资源浪费。 三是多层次协同机制完善。当前中央资金与地方较为脱节，存在部分财政较弱的省份项目难以落地，同时政府和市场的边界较为模糊，未形成良性循环。未来，一方面，增强央地联动，由中央资金引导，地方配套投入；另一方面，增强政企协同，政策加强顶层设计，企业发挥市场主体作用，共同构建和巩固可持续发展的投融资生态。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。