上海市及下辖各区经济财政实力与债务研究（2025）

公共融资部李叶 经济实力：作为我国经济中心城市和长三角区域中心城市，上海市具有显著的集聚、辐射功能，在区域发展中起到突出的引领带动作用，经济总量规模持续领先，现代服务业优势突出、战略性新兴产业及先进制造业稳步壮大，在人才集聚、产业优化、技术进步、制度创新等方面保持标杆水平。 五经普以来我国对城镇居民自有住房服务核算方法进行改革，以市场租金法计算城镇居民自有住房服务价值纳入GDP。作为超大城市、我国经济中心城市，上海市住房租赁价格相对高，部分受益于该核算方法改革，上海市2023年终核GDP大幅增长，调增额位列全国各省（自治区、直辖市）首位。2024年来，上海市经济稳步增长，2024年及2025年1-9月，地区生产总值分别达到5.39万亿元和4.07万亿元，同比分别增长5.0%和5.5%。从产业构成看，第三产业仍是拉动经济增长的主要动力，第二产业增长逐步回升，产业新动能持续成长壮大，集成电路、生物医药、人工智能三大主导产业规模较快扩大，体现了上海市以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系特色。从经济增长的动力结构看，2024年上海市投资、消费和进出口总额增速分别为4.8%、-3.1%和1.3%；相应的2025年1-9月增速分别为6.0%、4.3%和5.4%，2024年主要增长动力有所减弱，消费增长承压，但2025年以来呈回暖态势。总体看，随着各项政策举措积极实施，上海市高质量发展扎实推进，“五个中心”建设奋力落实，但由于国际环境仍严峻复杂、消费需求仍需提振，经济回升向好态势仍需巩固。 上海市下辖各区功能规划和产业发展定位区分较为清晰，中心城区重点发展金融服务、专业服务、现代商贸、文化创意等高端服务业；郊区重点打造以战略性新兴产业、先进制造业为代表的高端产业集群。从人均经济指标看，中心城区和浦东新区整体经济发达程度仍显著高于郊区。从经济规模看，受城镇居民自有住房服务核算方法调整及五经普数据修订等影响，2024年上海市部分下辖区GDP规模较2023年初步统计数的增幅很大，其中徐汇区、闵行区、松江区、青浦区、长宁区和杨浦区增幅相对大，在20%以上；浦东新区、黄浦区、嘉定区、金山区和崇明区增幅相对小，在5%左右。受此影响，2024年上海市下辖各区GDP规模头部排位重新洗牌，浦东新区仍显著领先；闵行区、徐汇区和静安区排名均上升1位，分列第2-4名；黄浦区从第2名降至第5名，黄浦区排名下降或受旧改短期影响，且黄浦区面积为各区中最小。此外，松江区GDP规模超过宝山区，位列第9名，和宝山区互换位次，其他区排名不变。 具体看，上海市下辖各区经济总量极差仍很大，2024年GDP规模的两个极点仍为浦东新区（17752.28亿元）和崇明区（448.81亿元），其余各区处于1000-4000亿元左右区间。其中，中心城区中徐汇区、静安区和黄浦区GDP规模在3000-4000亿元左右区间，为第一梯队；长宁区和杨浦区GDP规模在2500-3000亿元区间，为第二梯队；普陀区和虹口区GDP规模当年突破1500亿元，为第三梯队。郊区中，闵行区和嘉定区GDP规模同中心城区第一梯队水平；松江区、宝山区和青浦区GDP规模在2000亿元左右，与中心城区第二梯队存在一定差距；奉贤区和金山区GDP规模和中心城区第三梯队规模相近。总体看，除两个极点外的各区GDP规模可划分为3个档次：3000-4000亿元左右、2000-2500亿元左右和1500亿元左右，其中，2024年徐汇区和闵行区GDP规模突出，和其他中心城区和郊区拉开差距。 从GDP增长情况看，2024年上海市下辖各区GDP均呈增长态势，中心城区GDP增速均值（5.5%）显著高于郊区（4.0%），但中心城区中除虹口区GDP增速显著提升外，其他各区GDP增速均较2023年放缓，其中静安区、普陀区、徐汇区低于上海全市水平；郊区中仅青浦区和嘉定区GDP增速高于上海全市水平，宝山区和奉贤区增速相对低；浦东新区GDP增速略超上海全市水平。 财政实力：上海市财力稳健雄厚，收入结构以一般公共预算收入为主，全市一般公共预算收入规模仅次于广东省、江苏省和浙江省，在全国主要城市中处于绝对领先地位，收入质量和自给情况好，对非税收入、上级补助收入和债务收入的依赖度低。2024年，全市实现一般公共预算收入8374.2亿元，同比增长0.7%，增幅低于预期，主要系制造业中小微企业缓税政策相关缓税收入上年集中入库抬高收入基数、个人所得税专项附加扣除标准提高及先进制造业企业增值税加计抵减等税收优惠政策出台导致短期减收、物价持续低位运行拉低了以现价计算的财政收入等因素综合影响。分税种看，2024年增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种均呈小幅下降态势。2025年1-9月，上海市全市一般公共预算收入累计完成6555.7亿元，同比增长1.0%。 上海市市级财力强，市对区财政转移支付力度大，区级自给率总体仍不高，整体看郊区所获转移支付规模普遍高于中心城区。2024年，浦东新区一般公共预算收入同比增长0.6%，略低于全市水平。除浦东新区外，同期中心城区和郊区一般公共预算收入增速分化显著，中心城区一般公共预算收入增速均值为7.6%，呈较快增长态势，而郊区则普遍出现负增长，一般公共预算收入增速均值为-4.2%。降序排列看，2024年一般公共预算收入增速前7位的区均为中心城区，其中最高为徐汇区（12.4%），最低为静安区（5.0%）；一般公共预算收入负增长、排名末6位的区均为郊区，其中最高为嘉定区（-2.6%），最低为松江区（-10.7%）。 2025年1-6月，崇明区、奉贤区、嘉定区和青浦区一般公共预算收入延续2024年的下降态势，财政收入承压明显，主要因外部环境变化不利影响加深，以及部分区域产业结构新旧动能转换、土地出让和房产交易活跃度下降等因素影响，其中，嘉定区和青浦区降幅扩大，主要系小税种和非税减收导致，主体税种同比呈增长态势；崇明区和奉贤区降幅收窄。除此外同期其余各区中仅虹口区和普陀区一般公共预算收入同比增幅低于上海市全市水平，收入增幅较2024年回落；徐汇区、长宁区、宝山区、杨浦区和黄浦区一般公共预算收入增幅相对突出，在5%以上，其中徐汇区、长宁区、杨浦区和黄浦区延续了2024年以来的高增长态势，收入增长表现突出。此外，当期一般公共预算收入增幅较2024年水平显著提升的地区主要包括宝山区、金山区和松江区，其中金山区和松江区收入增长转正。 上海市城市建设相对完善，产业发展相对成熟，对土地财政的依赖度不高。2024年，全市政府性基金预算收入同比下降7.6%至3202.8亿元，市级政府性基金预算收入同比下降17.0%至724.1亿元，下辖各区中黄浦、静安、徐汇、杨浦、虹口、宝山和长宁等七区增收，其中黄浦区、静安区、徐汇区和杨浦区增量相对较大，增量分别为230.0亿元、168.9亿元、155.6亿元和87.7亿元，郊区中仅宝山区增收。同期其余九区均呈不同程度减收，其中浦东新区（-20.6%）降幅相对最小；除宝山区外的其余七个郊区均呈大幅下降态势，降幅在30%-80%之间；中心城区中仅普陀区下降，且降幅为83.7%，在各区中下降幅度最大。 2025年1-6月，上海市全市政府性基金预算收入同比增长37.0%至1798.7亿元，主要是上半年土地出让规模同比增加。但下辖各区政府性基金预算收入增减变动差异很大，其中虹口区、崇明区、青浦区、黄浦区、徐汇区和长宁区同比大幅增长1倍以上，除徐汇区外主要系低基数影响，徐汇区上半年政府性基金预算收入同比增长113.5%至510.05亿元，主要是东安新村、龙华西路334弄等土地出让收入，当期收入远超其他区，是规模排名第二的浦东新区（160.42亿元）的3.18倍；松江区、杨浦区、浦东新区、嘉定区、静安区上半年政府性基金预算收入同比下降，降幅在20%-60%之间；普陀区主要因根据相关要求从国有土地出让收益中计提农田水利建设资金及教育资金，当期政府性基金预算收入为负值。综合看，中心城区政府性基金预算收入实现情况受土地资源和供地节奏影响更大，郊区收入实现受市场环境影响更大。 债务状况：上海市地方政府债务管理规范、严格，债务总量规模控制得当。截至2024年末，上海市政府债务余额为9090.9亿元，较上年末增长2.93%，远低于财政部核定的上海市2024年政府债务限额10295.2亿元。2024年末上海市政府债务余额与2024年上海市一般公共预算收入的比值为1.09倍，上海市财力 对地方政府债务的覆盖程度仍好，债务规模适度，政府债务风险可控。 上海市下辖各区政府债务整体处于低水平。从2024年末债务余额增长情况看，其中6个区债务规模下降，分别为中心城区中的黄浦区、虹口区、普陀区、静安区和杨浦区，以及郊区中的嘉定区。同期末中心城区中仅长宁区和徐汇区债务规模增加，徐汇区债务增长快速主要因当年积极争取新增地方政府债务用于新建学校、张家弄地块棚改、轨交工程、精神卫生中心等；除嘉定区外，郊区债务规模均有所增长，增幅差异较大，其中松江区、青浦区和宝山区呈两位数增长，其余郊区增幅在4%-8%之间。从限额空间看，徐汇区、松江区、宝山区、奉贤区、金山区和崇明区政府债务余额占限额的比重在97%及以上，债务增量空间已不大。从2024年末各区政府债务余额与当地当年一般公共预算收入和政府性基金预算收入合计之比看，中心城区中虹口区（1.06）、杨浦区（1.41）、普陀区（1.77）在1倍以上；郊区中嘉定区（1.15）、奉贤区（1.91）、金山区（3.96）和崇明区（4.56）在1倍以上。整体看金山区和崇明区政府债务负担相对较大，但处于可控水平。上海市已发债城投企业带息债务及存量债券整体规模相对小，主要集中于市本级和浦东新区。 一、上海市经济与财政实力分析 （一）上海市经济实力分析 2024年来，上海市经济稳步增长，第三产业仍是拉动经济增长的主要动力，第二产业增长逐步回升，产业新动能持续成长壮大，集成电路、生物医药、人工智能三大主导产业规模较快扩大，体现了上海市以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的现代产业体系特色。2024年，上海市主要经济增长动力有所减弱，消费增长承压，但2025年以来呈回暖态势。总体看，随着各项政策举措积极实施，上海市高质量发展扎实推进，“五个中心”建设奋力落实，但由于国际环境仍严峻复杂、消费需求仍需提振，经济回升向好态势仍需巩固。 上海市简称“沪”，别名“申”，是我国直辖市，地处长江三角洲冲积平原，我国南北弧形海岸线中心点，长江和钱塘江入海汇合处，交通便利，腹地广阔，是一个良好的江海港口。2024年末，上海市行政区划面积为6340.5平方公里，下辖16个区。根据中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域（总面积35.8万平方公里）。长江三角洲区域是中国经济发展最活跃、开发程度最高、创新能力最强的区域之一，以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、 舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（总面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区（总面积约2300平方公里），示范引领长三角地区更高质量一体化发展。以上海临港等地区为中国（上海）自由贸易试验区新片区，打造与国际通行规则相衔接、更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。作为我国经济中心、长三角城市群中心城市，上海市区位条件及战略地位突出，具有显著的集聚辐射功能，在全国经济建设和社会发展中具有十分重要的地位和作用。 2024年末，上海市常住人口总数为2480.26万人，较上年末减少约7.19万人。其中，年末户籍常住人口增加16.60万人至1496.77万人，外来常住人口减少23.79万人至983.49万人，外来常住人口占常住人口总数