地方政府与城投企业债务风险研究报告—内蒙古篇

联合资信公用评级一部|杨柳张潇潇 报告概要 内蒙古自治区地处中国北部边疆，区位重要性突出，资源禀赋优势明显。2024年，内蒙古自治区经济总量处于全国中等偏下水平，但人均GDP高于全国平均水平，城镇化水平较高；产业结构呈现“三二一”格局，第二和第三产业是拉动经济增长的主要动力，产业转型升级势头良好。内蒙古自治区一般公共预算收入规模位居全国中游，收入质量较好，但财政自给率一般；政府性基金收入规模相对有限，上级补助是地方综合财力的重要支撑，地方政府债务负担较重。受益于独特的战略定位和多项政策支持，未来区域经济实力有望进一步增强。 内蒙古自治区各地级市（盟）经济发展和财政实力差异较大，发展相对不均衡，但2024年各地级市（盟）地区生产总值均保持增长；煤炭资源主要分布于蒙中地区鄂尔多斯市和蒙西地区锡林郭勒盟、呼伦贝尔市及通辽市，蒙中地区整体经济和财政实力明显强于其他地区。除鄂尔多斯市、乌兰察布市和兴安盟外，内蒙古其余地级市（盟）政府负债率均较上年底有所上升，包头市、阿拉善盟、呼和浩特市和乌兰察布市政府债务负担重。 2024年以来，内蒙古自治区政府通过债务置换、加大与金融机构合作、稳妥处置金融风险等措施积极化债，具体成效包括：地方政府融资平台压降66.5%，部分地级市（盟）隐性债务清零，地方高金融风险机构压降80%，年度节省利息支出约19.8亿元。2025年7月，内蒙古自治区成为全国首个退出12个重点省份名单的省份。随着内蒙古自治区化债成效逐步显现，区域负面舆情不断减少，城投发债利差有所收窄。 截至2025年6月底，内蒙古发债城投企业共2家，均为市级平台，2024年和2025年1－6月，上述企业净融资额之和均为净流出状态。截至2024年底，内蒙古发债城投企业全部债务资本化比率未超过35.00%，但赤峰市发债城投企业货币资金对短期债务的覆盖程度较低，存在一定的短期偿债压力。此外，内蒙古自治区、赤峰市和鄂尔多斯市的综合财力/“发债城投企业全部债务+地方政府债务”均处于0.50~1.00倍。 一、内蒙古自治区经济及财政实力 1．内蒙古自治区区域特征及经济发展状况 内蒙古自治区地处中国北部边疆，区位重要性突出，2024年原煤产量再度位居全国首位，资源禀赋优势明显，为经济发展奠定基础。内蒙古自治区经济总量处于全国中等偏下水平，人均GDP高于全国平均水平，城镇化水平较高。产业结构呈现“三二一”格局，第二和第三产业成为拉动内蒙古自治区经济增长的主要动力，内蒙古自治区在聚焦发展“十大产业集群”基础上，同步培育发展先进制造业集群，产业转型升级势头良好。“一带一路”政策带动内蒙古自治区外贸稳中向好，与“两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”战略定位一同助力区域发展。 区位重要性突出，2024年原煤产量再度位居全国首位，资源禀赋优势明显。内蒙古自治区简称“内蒙古”，地处中国北部边疆，是我国北方重要的生态安全屏障和北疆安全稳定屏障，由东北向西南斜伸，呈狭长形，东西长约2400公里，南北最大跨度1700多公里，总面积118.3万平方公里，横跨东北、华北和西北地区，内与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏回族自治区和甘肃8省区相邻，外与俄罗斯和蒙古国接壤，边境线4200多公里。内蒙古资源禀赋优势明显，多项资源储量位居全国首位，作为产煤大省，2024年原煤产量再度成为全国第一。 数据来源：公开资料 民族众多，城镇化水平较高。内蒙古自治区由蒙、汉、满、回、达斡尔、鄂温克、鄂伦春和朝鲜等55个民族组成。截至2024年底，内蒙古自治区常住人口2388万人，位列全国第24名，常住人口城镇化率为70.73%，较2023年底提高1.15个百分点，高于全国平均水平（67.00%）。 经济总量处于全国中等偏下水平，人均GDP高于全国人均水平。2024年，内蒙古自治区完成地区生产总值26314.6亿元，位居全国各省第20位；GDP增速为5.8%，略高于全国平均水平（5.0%）；固定资产投资（不含农户）比上年增长13.6%。2024年，内蒙古自治区人均GDP为11.00万元，在全国排第8名，高于全国人均GDP水平（9.57万元）。2025年1－6月，内蒙古自治区完成地区生产总值12077.6亿元，同比增长5.4%，经济保持增长。 产业结构呈现“三二一”格局，第二和第三产业是拉动经济增长的主要动力，在聚焦发展“十大产业集群”基础上，同步培育发展先进制造业集群，产业转型升级势头良好。2024年，内蒙古自治区呈现“三二一”的经济发展格局，三次产业结构由上年的11.1:47.5:41.4调整为10.9:44.1:45.0，第三产业增加值占比有所提升。同年，内蒙古自治区第一、二、三产业对地区生产总值增长的贡献率分别为10.7%、47.4%和41.9%，第二和第三产业是拉动内蒙古自治区经济增长的主要动力。近年来，内蒙古立足资源禀赋、发挥比较优势，坚持传统产业、新兴产业、未来产业并举，着力培育发展壮大新材料、新型化工、现代装备制造、绿色农畜产品加工、数字经济等“十大产业集群”1，并调整优化产业结构，构建多元发展、多极支撑的现代化产业体系，包括推进新型工业化，支持内蒙古培育发展先进制造业集群等。2024年，内蒙古自治区产业转型升级势头良好，全年规模以上工业中，战略性新兴产业增加值比上年增长11.3%；非煤产业增加值比上年增长8.2%，占规模以上工业增加值的比重为62.4%；高技术制造业增加值增长29.4%； 新能源装备制造业增加值增长42.4%。 “一带一路”政策带动内蒙古自治区外贸稳中向好。内蒙古自治区是“一带一路”建设的重要节点省份，是我国向北开放的前沿，具有连接俄罗斯和蒙古国的独特区位优势，为其加强与周边国家的贸易往来、投资合作、基础设施互联互通等提供了重大机遇。2024年，内蒙古外贸进出口总值达2073.1亿元，同比增长5.8%，高于全国外贸增速0.8个百分点。在外贸整体实现稳中向好的过程中，以深度参与中蒙俄经济走廊建设为基础，内蒙古自治区不断拓展同日韩、东南亚及中亚、欧洲的贸易合作，截至2024年底，内蒙古与全球158个国家开展贸易往来，对120个贸易伙伴实现进出口增长，其中对共建“一带一路”国家进出口额占同期进出口总额的80.98%。 “两个屏障”“两个基地”“一个桥头堡”战略定位与政策利好助力区域发展。党的十八大以来，习近平总书记明确要求把内蒙古自治区建设成为我国北方重要生态安全屏障、祖国北疆安全稳定屏障、国家重要能源和战略资源基地、农畜产品生产基地，我国向北开放重要桥头堡。为了加快落实“五大任务”，推动内蒙古自治区高质量发展，《国务院关于推动内蒙古高质量发展奋力书写中国式现代化新篇章的意见》（国发﹝2023﹞16号）提出推动内蒙古自治区产业结构战略性调整优化，构建多元发展、多极支撑的现代化产业体系；探索资源型地区转型发展新路径；构建新型能源体系，增强国家重要能源和战略资源基地保供能力；积极融入国内国际双循环，推动向北开放重要桥头堡建设提质升级。为此，党中央在强化政策支持和健全工作落实机制方面均给给予了保障。受益于独特的战略定位和政策利好，内蒙古自治区经济实力有望进一步增强。 中央财政转移支付与专项资金拨付支持。作为我国向北开发的重要窗口，内蒙古自治区持续获得国家在财政转移支付、专项资金拨付和区域发展战略定位等方面的有力支持。2024年，中央对内蒙古自治区税收返还和转移支付合计3828.92亿元，同比增长2.59%；对内蒙古自治区重点生态功能区转移支付42.50亿元，支持生态功能重要地区增强基本公共服务保障能力，加强生态环境保护。在专项资金拨付方面，党中央、国务院等通过专项扶贫资金、生态保护和环境建设专项资金及重点产业发展专项资金支持，在 扶贫攻坚、生态文明建设以及产业支持等各方面助力内蒙古自治区发展。 2．内蒙古自治区财政实力及政府债务情况 2024年，内蒙古自治区一般公共预算收入规模位于全国中游水平。内蒙古自治区一般公共预算收入质量较好，财政自给率一般，政府性基金收入规模相对有限，上级补助对综合财力贡献较大。2024年末，内蒙古自治区政府债务负担较重。 内蒙古自治区整体债务负担处于全国中下游水平。2024年，内蒙古自治区地方政府债务率和地方政府负债率分别为161.32%和45.98%，在全国省市自治区中分别排名第13位和第22位（按照债务负担从低到高排序）。 3．内蒙古自治区债务化解情况 2024年以来，内蒙古自治区政府通过债务置换、加大与金融机构合作、稳妥处置金融风险等措施积极化债，地方政府融资平台压降66.5%，部分地级市（盟）隐性债务清零，推进地方高金融风险机构压降80%，年度节省利息支出约19.8亿元；2025年7月确认退出重点省份名单，取得阶段性化债成果。 2025年7月，《内蒙古自治区人民代表大会财政经济委员会关于2024年自治区本级财政决算草案的审查结果报告》中提到，要巩固退出地方债务重点省份成果，确认内蒙古自治区已退出“12个重点化债省份”。2024年以来，内蒙古自治区各地级市（盟）地方政府融资平台压降66.5%，部分地级市（盟）隐性债务清零。内蒙古自治区主要化债措施及成果总结如下： 债务置换方面，2024年以来，内蒙古自治区积极争取置换债券政策支持，允许存量棚户区改造隐性债务按原合同偿还，共获得特殊再融资债券额度1717亿元，其中2024年发行572亿元。经财政部于2025年4月26日印发《关于下达2025年新增地方政府债务限额的通知》（财预〔2025〕31号），内蒙古自治区在年初财政预算基础上，新增债务额度345亿元，其中以发行专项债券的方式可用于支持清理拖欠企业账款154.5亿元、化解政府和社会资本合作（PPP）存量项目风险50亿元，对于解决拖欠企业账款、提振社会资本方对PPP模式信心起到促进作用。 与金融机构合作方面，2024年以来，内蒙古自治区推动金融机构集中谈判降息，每年节省利息支出约19.8亿元。 防范化解金融风险方面，2024年以来，内蒙古自治区稳步推进地方金融机构改革化险，高风险机构压降80%。按照“1+8”化债方案，拨付内蒙古银行18亿元资本金；补充内蒙古金融资产管理有限公司30亿元资本金，并支持其入股内蒙古农商银行。下达 专项奖励资金1004.73万元，助力自治区地方法人金融机构处置不良资产。 随着内蒙古自治区化债措施成效逐步显现，区域负面舆情不断减少，城投发债利差有所收窄。 利差方面，2021年6月之前内蒙古自治区城投债发行利差整体呈上行趋势，2023年2月以来发行利差整体在200bp以下震荡下行；随着各项化债措施的持续实施，内蒙古自治区城投债利差有所收窄。 负面舆情方面，2018-2022年，内蒙古曾发生多笔债务逾期事件，涉及地区包括阿拉善盟、包头市、通辽市的科尔沁区、锡林郭勒盟多伦县和呼和浩特市等多地。2024年以来，公开资料中未查询到内蒙古自治区任何债券或非标准化债务的违约事件以及商业票据逾期事件，信用评级亦未出现下调，有助于提升投资者对内蒙古自治区经济和金融稳定性的信心。 二、内蒙古自治区各地级市（盟）经济财政及债务情况 1．内蒙古自治区各地级市（盟）经济实力 内蒙古自治区各地级市（盟）经济发展差异较大，发展相对不均衡。煤炭资源主要分布于蒙中地区鄂尔多斯市和蒙西地区锡林郭勒盟、呼伦贝尔市及通辽市，蒙中地区的鄂尔多斯市、呼和浩特市以及包头市经济实力明显强于其他地区。2024年，内蒙古各地市（盟）地区生产总值均有所增长。 内蒙古共辖9个地级市和3个盟，合计12个地级行政区划单位，按区域地理位置分为蒙东（呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、锡林郭勒盟和赤峰市）、蒙中（呼和浩特市、 包头市、鄂尔多斯市和乌兰察布市）和蒙西（巴彦淖尔市、乌海市和阿拉善盟）地区。 根据《内蒙古自治区国土空间规划（2021－2035）》，内蒙古自治区构建“一核双星多节点”的城镇空间格局。“一核”为呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市以及乌兰察布市区域，旨在强化推进蒙中城市呼包鄂乌一