巴拿马选定问题

巴拿马 精选议题 这篇关于巴拿马的论文是由国际货币基金组织的员工团队作为与成员国定期磋商的背景文件而准备的。它基于截至2025年7月9日完成时可用的信息。 该报告的副本可从国际货币基金组织•出版物服务部门 邮政编码：92780•华盛顿特区20090 电话：(202) 623-7430 • 传真：(202) 623-7201 电子邮件：publications@imf.org网络：http://www.imf.org 国际货币基金组织华盛顿特区 巴拿马 精选议题 批准通过西半球部门 由 Wim Fonteyne 和 Mai Hakamada 编写，并由 NataliaMartinez-Camelo 提供分析支持。 巴拿马国有企业______________________________________ 3 A. 简介 _____________________________________________________________________ 3 B.巴拿马运河管理局 _________________________________________________________ 4 C. 其他国有企业的治理 __________________________________ 5 D. 与政府预算的关系_______________________________________ 6 E. 报告与问责制 ____________________________________________________ 7 F. 财务表现____________________________________________________________ 7 G. ACP与其他国有企业之间的差异分析 ___ 9 H. 私有化 ____________________________________________________________________ 10 I. 结论______________________________________________________________________ 10 图 R 1. 国有企业收入和利润（2014-2023）____________________ 8 参考文献 _________________________________________________________________________ 12 附件 国有企业列表__________________________________________________ 13I. II. 2021年OECD评估结果_____________________________________________ 17 III. IGCP对巴拿马国有企业的主要特征_____________________________ 19 巴拿马地区收入差距 _________________________________ 23 A. 介绍和背景___________________________________________________ 23 B. 地区概览 ______________________________________________________________ 24 C. 人均GDP的差异：一种簿记视角 _____________________ 24 D. 解释差异的因素 ______________________________________________ 26 E. 结论 _____________________________________________________________________ 29 参考文献__________________________________________________________________________________30 巴拿马国有企业 A. 介绍 1. 巴拿马拥有一个重要的国有企业（SOE）部门该部门由16家非金融企业和8家国有金融机构（见附件一）组成。后者包括三个金融监管机构（银行、保险和证券市场监管局），这些机构没有商业活动，也不从事金融中介业务。这些监管机构不在此论文的范围内。巴拿马最大的国有企业，巴拿马运河管理局（巴拿马运河管理局，ACP），在特定的法律和预算框架下运营。它不属于上述16家非金融机构，但在此将被考虑。所有这些实体都合并到政府一般预算中，但只有其中一部分属于非金融公共部门（NFPS）的预算目的。除这些全资实体外，巴拿马在其他企业中持有股权，包括多数股权，例如AES巴拿马和巴拿马石油终端。与其他拉丁美洲国家相比，以国有企业在GDP中的负债规模衡量，巴拿马的国有企业部门规模大致与平均水平一致。1 2. 该领域具有多样性。它包括预算低于100万美元的非常小的实体和拥有大规模运营的大型企业。至今为止，ACP 仍然是最大的 SOE。SOE 活动范围广泛，从提供公共服务到纯粹的商业行为都有涉及。它们的业绩各不相同，公众对 SOE 提供的服务满意度存在显著差异。例如，地铁系统和托库门机场通常被认为运行良好，而许多巴拿马人对供水、污水和垃圾收集持续存在担忧。 3. 从总额上看，该行业对政府预算的贡献并不显著，除了非洲、加勒比和太平洋国家集团。汇总数据（见图表）显示，非ACP国有企业（SOEs）在2000年代下半期对预算做出了显著贡献，该贡献在2008年超过了GDP的1%。然而，在2017年至2022年期间，这些国有企业反而拖了后腿。 对政府财政做出贡献。相比之下，非洲-加勒比-太平洋集团（ACP）是对政府预算的一项主要且坚定的贡献者（参见图表），近年来其转移支付占国内生产总值（GDP）的比重超过3%。 4. 本文旨在更好地了解SOE部门其财务表现、治理以及与预算的关系。它还对ACP的治理框架与其他国有企业的治理框架进行了比较，旨在吸取经验教训。 B. 巴拿马运河管理局 5. 自1999年12月31日移交以来，巴拿马运河由巴拿马运河管理局（巴拿马运河管理局，ACP）管理。亚太共同体被普遍认为是一个运营良好的组织，远远超出了移交前的普遍期望（Gedan，2016年）。它可靠地维持着运河的运营，监督了对运河扩能的重大投资，并享有比主权国家更好的信用评级。 6. ACP是根据法律和宪法修正案设立的，并依据具体法律框架。宪法赋予其独家管理其财务和运营运河的权力。它由一个11人董事会监督，该董事会任期 staggered 9 年。董事会选派首席执行官和其他高级管理人员。它制定自己的预算，该预算须经全国议会（NA）以严格的赞成/反对投票方式批准，即全国议会不能像对待其他国有企业那样修改该预算。宪法还授予 ACP 一个特殊的、基于业绩的劳动制度。因此，ACP 被政治影响所保护，ACP 也力求置身事外。其董事会成员被禁止寻求当选公职，ACP 的员工的政治活动也受到限制。2 7. ACP的自主权是其成功的关键。格丹（2016）将ACP的成功归因于其制度框架，该框架使其成为了一个真正自治的实体，其需要 获取利润。根据《基本法》第44条，ACP被禁止购买巴拿马政府债务，而国家政府不得使用ACP的收益或财产作为贷款或其他金融交易的抵押品（根据《基本法》第45条）。对于未来，Gedan认为运河存在几种风险：民粹主义总统的当选而不尊重ACP的自主权；财政危机的可能性，这将促使政府掠夺ACP的财务资源，从而剥夺其再投资利润的潜在能力；以及公众对ACP自主权的普遍不满。 在加勒比共同体的管理下，巴拿马运河极大地促进了巴拿马的经济发展。巴拿马运河在1999年底移交标志着巴拿马经济的转折点。自那以后，运河的活动与国内经济更加融合，并推动了物流和贸易等领域的重大增长。 C.其他国有企业的治理 9. 其他国有企业与非洲、加勒比和太平洋国家不同，它们在法律和经济环境方面运作。特别是，他们不享有已授予ACP的宪法保护。虽然国有企业之间存在重大差异，但它们大体上按照相似的基本安排进行组织和治理，并且在许多方面被视为一个整体。经济上，它们在那些不具备ACP所拥有的创收潜力和定价能力的行业工作。 10. 国有企业的治理在法律中确立。国有企业通常通过特定立法建立。该立法规定了每一家国有企业的基本治理安排。这些安排以及相关立法在《巴拿马共和国公共部门组织手册》中概述，该手册的最新版本日期为2017年。3 11. 大多数国有企业是股份有限公司，但有些具有不同的法律形式。例如，水和污水处理公司 IDAAN 是国家的一个自治实体（IGCP，2019）。那些国有企业如果是股份有限公司，则需遵守巴拿马立法中规定的通用公司治理要求。 12. 经济与财政部行使国家股东权利。巴拿马实行集中式所有权模式，其中MEF作为所有权实体。然而，其他部委可能参与国企治理。例如，农业发展部密切参与伊诺斯特罗·德市场奥格里波卡（Instituto de MercadoAgropecuario），该机构执行由农业发展部制定的市场营销政策。 13. 国有企业的高级官员大多是政治任命，并且在新政府上台时容易被替换。大多数国企由董事会监管，董事会通常包括部长的参与。CEO由总统或直接由部任命 经济与金融，不由董事会决定，且在选举后倾向于被更换，与董事会同时更换。一些董事会拥有独立成员和/或相关行业协会的代表。 14. 2021年经合组织的一项评估确定了巴拿马国有企业治理安排中的一些良好做法，但也发现了相当大的不足之处。该研究（经济合作与发展组织，2021年）评估了拉美8个国家的国有企业管理治理4违反其《国有企业反腐败与诚信指南》（“反腐败与诚信指南”，参见经合组织，2019年）。该指南基于各国当局（国有企业的所有权实体）对调查问卷的答复。对于巴拿马，答复由经济和财政部制定。调查结果包括一些优势领域，但也表明，在行使国家所有权权能的安排以及国有企业的自身治理方面存在显著改进空间（参见附件二）。 15. 巴拿马公司治理研究所的评估也发现优势和劣势并存。巴拿马公司治理研究所（IGCP）于2016年对五家国有企业进行了评估，并于2019年更新（IGCP，2019）。研究中的国有企业包括公路运营商ENA、电力传输公司ETESA、水务公司IDAAN、托库门国际机场和巴拿马地铁。这些公司的治理实践对照经合组织《国有企业管理指南》2015年版（OECD，2015）进行了评估。结果显示，平均而言，这五家国有企业符合28%的指南，最低为23%，最高为36%。主要发现的薄弱环节包括：权力有限且缺乏独立性的政治化董事会、对企业治理最佳实践的缺乏了解、企业治理透明度不足以及审计委员会的缺失。评估整理了国有企业10项最佳和最差的治理特征清单（参见附件三）。 D. 与政府预算的关系 16. 政府预算为国企设定收入和支出目标。目标作为预算过程的一部分建立，因此需要全国议会批准。然而，目标可以在财政年度内进行调整，并且经常进行调整。 17. 国有企业被认为属于政府预算的一部分，但并非统一对待2023年财政透明度评估5发现国有企业的预算分类不统一，且不符合国际标准。值得注意的是，四家大型国有企业被排除在非金融公共部门（NFPS）之外：ACP、托库门国际机场、ENA和ETESA。这些公司与国有金融机构一起被纳入一般预算。预算不包括巴拿马政府股权不足100%的公司。这些公司包括两家由巴拿马政府多数持股的大型公司。 巴拿马国家：电力发电机AES巴拿马和运营横跨巴拿马地峡的石油管道的Petroterminal de Panama。另有八家商业公司，巴拿马国家拥有其股权，但财政透明度评估指出，政府是否有效控制这些公司尚不明确。 E. 报告与问责 18. 国有企业定期向国家机构报告。国有企业每月向财政部、总审计室（OCG）和