巴拿马：选定问题

巴拿马 精选问题 这篇关于巴拿马的论文是由国际货币基金组织的专家小组准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于截至2025年7月9日完成时可用的信息。 本报告副本可通过国际货币基金组织 • 出版服务 • 邮政信箱92780 • 华盛顿特区20090获得。电话：(202) 623-7430 •传真：(202) 623-7201 • 电子邮件：publications@imf.org网站：http://www.imf.org 国际货币基金组织华盛顿特区 巴拿马 精选问题 经批准西半球部门 由Wim Fonteyne和Mai Hakamada编制，并得到NataliaMartinez-Camelo的分析支持。 巴拿马的国有企业______________________________________ 3 A. 简介 _____________________________________________________________________ 3 B.巴拿马运河管理局 _________________________________________________________ 4 C. 其他国有企业的治理 __________________________________ 5 D. 与政府预算的关系_______________________________________ 6 E. 报告和问责制 ____________________________________________________ 7 F. 财务绩效____________________________________________________________ 7 G. ACP与其他国有企业之间差异的分析 ___ 9 H. 私有化 ____________________________________________________________________ 10 I. 结论______________________________________________________________________ 10 图 R 1.国有企业收入和利润（2014-2023）____________________ 8 参考文献 _________________________________________________________________________ 12 附件 国有企业名单__________________________________________________ 13I. II. 2021年经合组织评估发现_____________________________________________ 17 III. IGCP对巴拿马国有企业的主要特征_______________________________ 19 巴拿马的区域收入差距 _________________________________ 23 A. 介绍和背景___________________________________________________ 23 B. 区域概览 ______________________________________________________________ 24 C. 人均GDP的差异：一种簿记视角__________________________ 24 D. 解释差异的因素 ______________________________________________ 26 E. 结论 _____________________________________________________________________ 29 参考文献__________________________________________________________________________________30 巴拿马的国有企业 A. 简介 1. 巴拿马有一个重要的国有企业（SOE）部门该领域包括16家国有非金融企业和8家国有金融机构（见附件一），均由国家全资拥有。后者包括三家金融监管机构（银行、保险和证券市场的监管机构），这些机构没有商业活动，也不参与金融中介。这些监管机构不在此文范围内。巴拿马最大的国有企业巴拿马运河委员会（运河当局，ACP）在特定的法律和预算框架下运营。它不属于上述16家非金融企业，但在此予以考虑。所有这些实体都合并到一般政府预算中，但其中只有一部分属于非金融公共部门（NFPS），用于预算目的。除这些全资企业外，巴拿马在其他企业中持有股权，包括多数股权，例如AES巴拿马和巴拿马石化码头。与其他拉丁美洲国家相比，以国有企业和负债占GDP的比重来衡量，巴拿马的国有企业部门规模大致与平均水平相当。1 2. 该行业多样化。它包括预算低于100万美元的非常小的实体和拥有大规模运营的大型企业。至今为止，ACP是最大的SOE。SOE活动范围广泛，从提供公共服务到纯粹的商业项目。它们的业绩参差不齐，公众对SOE提供的服务满意度存在显著差异。例如，地铁系统和托库门机场通常被认为运行良好，而许多巴拿马人对供水、污水和垃圾收集问题持续存在担忧。 3. 总体来看，该行业对政府预算没有显著贡献，除了非洲-加勒比-太平洋集团。汇总数据（参见图表）显示，非ACP国有企业（SOEs）在2000年代下半期对预算有显著贡献，且该贡献在2008年超过了GDP的1%。然而，在2017年至2022年期间，这些国有企业反而成了负担而不是 对政府财政做出贡献。相比之下，非洲、加勒比和太平洋国家集团（ACP）是政府预算的主要且坚定的贡献者（参见图表），近年来转移支付超过国内生产总值（GDP）的3%。 4. 本文旨在更好地了解SOE部门其财务表现、其治理结构及其与预算的关系。它还对ACP的治理框架与其他国企的治理框架进行了比较，旨在吸取经验教训。 B. 巴拿马运河管理局 自1999年12月31日移交以来，巴拿马运河由巴拿马运河管理局（Autoridad del Canal de Panamá, ACP）管理。ACP被普遍认为是管理良好的组织，远超移交前普遍存在的预期（Gedan，2016）。它可靠地维持了运河的运营，监督了对运河扩能的重大投资，并享有比主权国家更好的信用评级。 6. ACP是根据法律和宪法修正案设立的，并依据特定的法律框架。宪法赋予其管理财务和运营运河的专属权力。它由一个由11名董事组成的理事会监管，董事任期 staggered 9年。理事会选拔CEO和其他高级管理人员。它制定自己的预算，该预算须经国民议会（NA）以严格的赞成/反对票通过，即国民议会对该预算的修改方式与其他国有企业不同。宪法还授予ACP一项特殊、基于功绩的劳工制度。因此，ACP被政治影响保护，但ACP也试图不卷入政治。其理事会成员被禁止竞选公职，ACP员工的政活动受到限制。2 7. Acp的自主权是其成功的关键。格丹（2016）将ACP的成功归因于其机构框架，该框架使其成为一个真正自治的实体，并且需要 获利。根据《基本法》第44条，ACP不得购买巴拿马国债，国家政府不得使用ACP的收入或基金作为贷款或其他金融交易的抵押品（根据《基本法》第45条）。未来，Gedan认为运河面临几个风险：选举一位不尊重ACP自主权的民粹主义总统；财政危机的可能性，促使政府掠夺ACP的财政资源，从而剥夺其再投资利润的潜力；以及公众对ACP自主权的普遍不满。 在加勒比盆地管理局的领导下，巴拿马运河极大地促进了巴拿马的经济发展。巴拿马运河在1999年底的移交，标志着巴拿马经济的拐点。自那时起，运河的活动与国内经济结合得更加紧密，并促进了物流和贸易等领域的重大增长。 C. 其他国有企业的治理 9. 其他国企在法律和经济环境方面与ACP截然不同。特别是，他们没有享有已授予非洲、加勒比和太平洋国家集团的宪法保护。虽然国有企业之间存在显著差异，但它们在许多方面都被视为一个群体，并且大体上按照相似的基本安排进行组织和治理。从经济角度来看，它们在经济部门中运作，这些部门不具有像非洲、加勒比和太平洋国家集团那样具有的创收潜力和定价权。 10. 国有企业的治理在法律中确立。国有企业通常是通过特定立法建立的。这项立法规定了每个国有企业的基本治理安排。这些安排以及适用的立法在《巴拿马共和国公共部门组织手册》中作了概述，该手册最新版本可追溯至2017年。3 11. 大多数国企是股份有限公司，但有些有不同的法律形式。以水务和污水公司IDAN为例，它是国家的一个自治实体（IGCP，2019）。那些国有企业中，如果是股份有限公司的，则要遵守巴拿马立法中确立的普遍公司治理要求。 12. 经济与财政部行使国家股东权利。巴拿马采用集中所有制模式，其中MEF作为所有权主体。然而，其他部可能参与国有企业治理。例如，农业发展部的农业市场研究所与该部制定的市场营销政策密切相关。 13. 国有企业的高级官员绝大多数是政治任命，在新政府上台时往往被替换。大多数国企由董事会监管，董事会通常包括部委参与。首席执行官由总统或部委直接任命。 经济和金融，不由董事会管辖，并且在选举后倾向于被替换，与董事会一同替换。一些董事会拥有独立成员和/或相关行业协会的代表。 14. 2021年经合组织的评估发现，巴拿马的国有企业治理安排存在一些良好实践，也存在相当大的弱点。该研究（经合组织，2021）评估了拉美8个国家的国有企业治理4违反其《国有企业反腐败与诚信指南》（简称“ACI指南”，参见经合组织，2019年）。该报告基于各国主管机构（国有企业的所有权实体）对一份调查问卷的答复。对于巴拿马，答复由经济和财政部制定。调查结果包括一些优势领域，但也表明，在国家和企业的所有权权能行使安排以及国有企业自身的治理方面存在显著改进空间（参见附件二）。 15. 巴拿马公司治理研究所的一项评估也发现优势和劣势并存。巴拿马公司治理研究所（IGCP）于2016年对五家国有企业的公司治理进行了评估，并于2019年更新（IGCP，2019）。该研究中的国有企业包括道路运营商ENA、电力输电公司ETESA、供水公司IDAAN、托库门国际机场和巴拿马地铁。评估依据是经合组织关于国有企业公司治理指南2015年版（OECD，2015）。结果显示，平均而言，这五家国有企业符合28%的指南，最低为23%，最高为36%。主要发现的薄弱环节包括政治化的董事会权力有限且缺乏独立性、对良好公司治理实践缺乏了解、公司治理透明度不足以及审计委员会缺失。评估整理了一份国有企业公司治理最好和最差的10个特征清单（参见附件三）。 d. 与政府预算的关系 16. 政府预算为国企设定收入和支出目标。目标作为预算过程的一部分建立，因此需要国民议会批准。然而，这些目标可以在财政年度过程中进行调整，而且经常这样做。 17. 国有企业被认为是政府预算的一部分，但并非统一方式2023年财政透明度评估5发现国有企业的预算分类不一致，且与国际标准不符。值得注意的是，有四家大型国有企业被排除在非金融公共部门（NFPS）之外：亚卡拉姆公司、托库门国际机场、ENA和ETESA。这些公司连同国有金融机构一起被纳入总预算。预算不包括巴拿马政府持股不足100%的公司。这些公司包括两家由 巴拿马国家：电力生产商AES巴拿马和运营横跨巴拿马地峡的石油管道的Petroterminal de Panama。还有八家商业公司，巴拿马国家持有其股权，但《财政透明度评估》指出，政府是否对这些公司有效控制尚不明确。 E. 报告与问责 18. 国有企业定期向国家机构报告。国企每月向财政经济部、总审计署和国民议会预算委员会报告，重点关注预算执行情况。总审计署每季度和每年向国企发布基本信息（预算执行、收入、支