中央城市工作会议精神学习：从增量扩张到存量提质增效

请务必阅读正文之后的免责条款部分从增量扩张到存量提质增效——中央城市工作会议精神学习本报告导读：本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，在“内涵式发展”的基础上进一步提出“存量提质增效”。后续重点抓手可能是以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展。投资要点：[Table_Summary]时隔10年再次召开，本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，总体来看有三个方面边际变化：一是在形势判断上，更加重视高质量发展。提出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，在2015年“已经进入新的发展时期”、“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”的认识基础上进一步明确粗放式扩张并不可持续，下一阶段城市发展应重视现有空间规模下的提质增效。二是在总体思路上，提出五个“更加注重”。本次会议继承2015年会议提出的“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”三个主要抓手，进一步提出了“更加注重以人为本”、“更加注重集约高效”、“更加注重特色发展”、“更加注重治理投入”、“更加注重统筹协调”。三是在重点任务上，更加目标导向。相比于2015年会议五个“统筹”对城市工作方式的指导；本次会议提出着力建设“现代化城市体系”和“创新”、“宜居”、“美丽”、“韧性”、“文明”、“智慧”城市。下一阶段城镇化发展的重点抓手主要在：以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展两个方面。城市更新方面：宜居层面，本次会议强调的城市更新既不鼓励大拆大建，也并非是类似2014-2017年大规模推动的棚户区改造，而更多类似于2016年后在建筑标准、公用设施建设、绿化水平等方面的提升；安全层面，会议提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，基础设施设防水平、老旧小区抗震能力、城市排水防涝设施、应急避难场所等城市建设也是下一阶段的重点工作目标。城镇化放缓的背景下，本次会议更加强调城市创新在发展新质生产力方面的作用。过去经济动能之一是人口城镇化的动力带来房地产的高速发展，而在城镇化进入平台期的当下，未来经济增长的主要动能将是城市创新的动力带来新质生产力的快速发展。另外，会议新增提及县城在城镇化中的作用，与城市群、都市圈战略共同成为现代化城市体系的一部分。风险提示：对会议精神的理解不全面。 目录1.对会议的三个总体认识..................................................................................32.下一阶段城镇化发展的重点抓手..................................................................42.1.城市建设：以宜居和安全为目标的城市更新........................................42.2.城市发展：培育创新生态，注重县城建设............................................53.风险提示..........................................................................................................6 1.对会议的三个总体认识中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。时隔10年再次召开，本次会议总体而言延续发展了2015年会议精神，总体有三个方面边际变化：一是在形势判断上，更加重视高质量发展。提出“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，在2015年“已经进入新的发展时期”、“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”的认识基础上进一步明确粗放式扩张并不可持续，下一阶段城市发展应重视现有空间规模下的提质增效。二是在总体思路上，提出五个“更加注重”。本次会议继承2015年会议提出的“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力”三个主要抓手，进一步提出了“更加注重以人为本”、“更加注重集约高效”、“更加注重特色发展”、“更加注重治理投入”、“更加注重统筹协调”。三是在重点任务上，更加目标导向。相比于2015年会议五个“统筹”对城市工作方式的指导；本次会议提出着力建设“现代化城市体系”和“创新”、“宜居”、“美丽”、“韧性”、“文明”、“智慧”城市。图1：近两次中央城市工作会议主要内容对比资料来源：新华社，中国政府网，国泰海通证券研究2015年中央城市工作会议形势我国城市发展已经进入新的发展时期。总体思路转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。1. 尊重城市发展规律。人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。2. 统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。各城市要结合资源禀赋和区位优势，明确主导产业和特色产业。3. 统筹规划、建设、管理三大环节，提高城市工作的系统性。不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式。4. 统筹改革、科技、文化三大动力，提高城市发展持续性。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。要深化城市管理体制改革，确定管理范围、权力清单、责任主体。统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革。要推进城市科技、文化等诸多领域改革，优化创新创业生态链，让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能。要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用。要保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。5. 统筹生产、生活、生态三大布局，提高城市发展的宜居性。要增强城市内部布局的合理性，提升城市的通透性和微循环能力。要深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造。要强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念。要大力开展生态修复。要控制城市开发强度。6. 统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性。政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。--重点任务6 2025年中央城市工作会议我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。1. 着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。2. 着力建设富有活力的创新城市。精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。3. 着力建设舒适便利的宜居城市。坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，优化城市空间结构；加快构建房地产发展新模式，稳步推进城中村和危旧房改造；大力发展生活性服务业，提高公共服务水平，牢牢兜住民生底线。4. 着力建设绿色低碳的美丽城市。巩固生态环境治理成效，采取更有效措施解决城市空气治理、饮用水源地保护、新污染物治理等方面的问题，推动减污降碳扩绿协同增效，提升城市生物多样性。5. 着力建设安全可靠的韧性城市。推进城市基础设施生命线安全工程建设，加快老旧管线改造升级；严格限制超高层建筑，全面提升房屋安全保障水平；强化城市自然灾害防治，统筹城市防洪体系和内涝治理；加强社会治安整体防控，切实维护城市公共安全。6. 着力建设崇德向善的文明城市。完善历史文化保护传承体系，完善城市风貌管理制度，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观；加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质。7. 着力建设便捷高效的智慧城市。坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题。 2.下一阶段城镇化发展的重点抓手对比2015年与2025年中央城市工作会议表述的异同，下一阶段城镇化发展的重点抓手主要在：以宜居和安全为目标的城市更新和以创新发展和县城建设为主的城市发展两个方面。2.1.城市建设：以宜居和安全为目标的城市更新2015年的中央城市工作会议上提出“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”。此后，城市土地扩张放缓、城市更新快速推进：一是城市建设用地面积增速出现明显放缓。2016年国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》）中明确指出“城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高”的问题，要求“加强空间开发管制，划定城市开发边界，根据资源禀赋和环境承载能力，引导调控城市规模”。此后，城市建设用地面积增速明显放缓。二是城市建设和更新明显提升。《意见》要求“有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等问题”，要求“提升城市建筑水平”、“完善城市公共服务”、“营造城市宜居环境”。2016年起，不仅棚改持续推进，市政公用设施投资也明显增加，城市绿化水平和生活设施建设也明显提升。图2：2016年起城市建设用地增速放缓资料来源：Wind，国泰海通证券研究图3：2016年起城市市政公用投资占比企稳回升图4：2016年起城市绿化和基本设施水平有明显提升资料来源：《中国城市建设统计年鉴》，国泰海通证券研究资料来源：《中国城市建设统计年鉴》，国泰海通证券研究 请务必阅读正文之后的免责条款部分4of7 而2025年7月本次中央城市工作会议进一步提出“从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。具体工作安排中多处提及城市更新，重点聚焦在宜居和安全两个方面：一是宜居层面，会议提出在“加快构建房地产发展新模式”的基调下，“稳步推进城中村和危旧房改造”，以达到“建设舒适便利的宜居城市”的目标。因此，本次会议强调的城市更新既不鼓励大拆大建，也并非是类似2014-2017年大规模推动的棚户区改造，而更多类似于2016年后在建筑标准、公用设施建设、绿化水平等方面的提升。二是安全层面，会议提出“着力建设安全可靠的韧性城市”，进而要求“加快老旧管线改造升级”、“全面提升房屋安全保障水平”、“强化城市自然灾害防治”、“加强社会治安整体防控”，首次明确提出“严格限制超高层建筑”。《“十四五”国家综合防灾减灾规划》提出，“随着城镇化、工业化持续推进，基础设施、高层建筑、城市综合体、水电油气管网等加快建设，产业链、供应链日趋复杂，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性不断增加，多灾种集聚和灾害链特征日益突出，灾害风险的系统性、复杂性持续加剧。”因此，基建设施设防水平、老旧小区抗震能力、城市排水防涝设施、应急避难场所等城市建设也是下一阶段的重点工作目标。2.2.城市发展：培育创新生态，注重县城建设相较于2015年会议对城镇化发展的表述，本次会议更加重视城市的“创新”职能，并新增提及县城在城镇化中的作用。城镇化逐渐放缓的背景下，本次会议更加强调城市创新在发展新质生产力方面的作用。2015年的会议在第三大重点工作任务中提及“让创新成为城市发展的主动力，释放城市发展新动能”；202