国内外治理产业“内卷式”竞争的做法

报告摘要 分析师：杨畅执业证书编号：S0740519090004Email：yangchang@zts.com.cn分析师：夏知非执业证书编号：S0740523110007Email：xiazf01@zts.com.cn相关报告 内容目录1.供给端....................................................................................................................32.需求端....................................................................................................................53.配套政策.................................................................................................................64.风险提示.................................................................................................................6 -2-请务必阅读正文之后的重要声明部分 1.供给端1、引导淘汰落后产能：一是市场主导与政府引导相结合的兼并重组与出清。兼并重组通过行业结构调整，提高行业集中度，达到减少供给数量、提高供给质量的目的。如日本政府通过窗口指导和税制优惠积极鼓励钢铁企业兼并重组。上世纪90年代初，日本钢铁行业由六大钢铁公司主导（新日铁、川崎制铁、住友金属、日本钢管、神户制钢、日新制钢），伴随泡沫经济破灭冲击实体经济发展，日本钢铁产业面临巨大冲击，产能利用率开启回落趋势。日本政府积极鼓励钢铁企业兼并重组，化解产能过剩，至2011年，六大钢铁公司变为三家主要公司——新日铁、住友金属和JFE钢铁，三家合计粗钢产量占日本粗钢总产量的比重为71.6%。2012年，新日铁和住友金属合并组成了新日铁住金，成为日本最大、世界第二大钢铁公司。到2014年，新日铁住金和JFE钢铁粗钢产量所占比重提升至80.7%。此外，2013年日本通过《产业竞争力强化法案》，该法案中包含了促进企业重组的税制优惠政策。如美国通过政府养老金担保协助完成钢铁企业并购。上世纪90年代到21世纪初，美国钢铁工业也面临产能过剩问题，市场机制主导的兼并重组受被兼并企业职工养老金等问题的制约，进展困难。为此，美国政府通过政府出资成立的养老救济担保公司（PBGC）对美国钢铁行业的兼并重组发挥了重要作用。2003年美国钢铁公司收购濒临破产的国家钢铁公司，就是在PBGC承诺接管国家钢铁公司养老基金的条件下得以顺利完成。如中国促进企业重组和产能出清。在上世纪九十年代到本世纪初，中国启动了国有企业的市场化整合与退出机制。1997年，党的十五大报告首次提出党的十五大提出要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来，抓大放小，对国有企业实施战略性改组，“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”。此后，如在钢铁领域先后完成了宝钢与上钢及梅山、武钢与鄂钢、宝钢与八一、宝钢与武钢整合等一批重组项目，2016年成立的中国宝武钢铁集团成为全球规模最大的钢铁联合企业之一。二是提高行业标准，限制进入，引领竞争转向技术比拼。如 欧 盟2001年 发 布“大 燃 烧 工 厂 指 令”（LargeCombustionPlantDirective），至2015年前需关闭不符合SO₂/NOₓ排放限值标准的大型燃煤厂，欧盟有17成员国超过205家工厂因此退役，其中英国退出13加工厂合计产能34.3GW，占英国总容量的15%。英国2008年发布的《气候变化法》，设定2050年温室气体减排目标（较1990年减排80%），并推出五年为周期的法定碳排放预算，倒逼能源企业改造淘汰高碳资产，也催化了2015年以前英国持续关闭高污染电厂，实现煤电去化。日本政府在1965年制定了《新建石油化工中心企业标准》，依此规范新进入石油化工行业的最低标准，从该行业的设备技术和资金等准入方面严格把关，还设置了设备注册制，规定现有设备的数量和限定生产的产品，非注册设备禁止在生产中投入使用。美国政府从80年代开始通过立法手段强制实施能效标示制度，并且规定政府采购必须按照符合能效标准的产品。中国对落后装备的政策认定也逐步从严，标准随之提高，以炼铁、炼钢装备为例，2005年《钢铁产业发展政策》规定钢铁行业淘汰容积300立方米及以下高炉、公称容量20吨及以下转炉和电炉，2011年《产业结构调整指导目录》则规定落后装备为400立方米及以下高炉、30吨及以下转炉和电炉。2005-2015年我国累计淘汰炼铁产能2.47亿吨，累计淘汰炼钢产能1.72亿吨。三是对设备废弃与更新的政府激励。如日本对废弃过剩设备实施优惠政策。为应对20世纪70-80年代日本传统产业普遍存在的设备过剩问题（企业倾向于保留闲置设备等待竞争对手退出），日本政府采取了多管齐下的策略。首先通过指定结构性不景气行业类别，促使企业形成有必要进行设备处置的认识。其次为推动产能废弃，在 -3- 请务必阅读正文之后的重要声明部分 -4-请务必阅读正文之后的重要声明部分1999年10月实施了《产业活力再生特别措施法》，对主动废弃超过总资产5%的过剩设备并经审核的企业，提供税收优惠选择。企业可选择在未来5-7年内分期抵扣设备损失费，或申请返还前一年度缴纳的部分法人税。此外，政府还专门在内阁府下设产业再生机构，以加速产业结构调整并解决“僵尸企业”问题。四是实施回购。回购指政府或企业通过收购过剩行业的设备、基础设施或整家企业，使其永久退出生产领域以实现产能压缩。其实施路径主要包括三类模式：一是政府直接出资进行资产回收。美国、英国和澳大利亚都曾经在渔业产能过剩、自然资源不能持续的情况下由政府直接出资回购过剩渔船。如美国国会2003年设立“美国太平洋近海渔业回购计划”，斥资4600万美元用于回购91艘渔船和239个捕捞许可证，以化解行业过剩问题。二是半官方组织运作，由行业组织或者非政府组织实施回购，政府提供部分补贴或者优惠贷款。日本在渔业产能过剩时曾通过国家提供资金，由行业协会来实施回购降低造船能力。三是由行业内某些企业设立基金实施回购。冰岛、爱尔兰、苏格兰和挪威的渔业都曾经采取过这种方式，企业家自行设立基金在渔业领域进行回购，目的是保护野生资源可持续发展从而维护行业长远利益。回购实施前，通常会有相关的退出计划，通常由各国行业主管部门在和行业协会的密切沟通基础上制定，主要测算为化解产能过剩所需要收购的标的规模、资金规模、实施主体及回购后的企业或设施的处理方式等。如澳大利亚在进行船业设备回购时，就附加实施了与回购相关的配套措施，包括为上岸渔民提供商业建议协助以及新创业资金补贴或者优惠贷款，为渔业公司提供人员安置资金，为其顺利解决职工赔偿等问题提供帮助。2、加强竞争治理：一是行政干预不当竞争。如日本，通过行政指令与行业自律机制进行限产稳价，同时扶持产业调整。为规避价格战，日本政府先通过行政劝告，限制钢铁生产。如1975年，两次限制钢材企业的月生产基准，1976年又缩短和限制下游造船企业的开工时间。同时，日本政府曾修订《禁止垄断法》允许设立“合理化卡特尔”、“萧条卡特尔”，于是从1975年开始，电炉钢材细分产业市场占有率为60%的53家日本企业多次成立小型棒钢“萧条卡特尔”，形成行业自律机制，通过协议限制产量、维持价格。此后，为扶持产业调整，日本通产省1978年、1983年先后出台了《特定萧条产业安定临时措施法》和《产业结构改善临时措施法》，对造船、化工、电炉等产能过剩严重行业实施专项帮扶，包括协调行业共同去产能、支持企业拆除老旧设备、提供裁员金融支持（如信用担保等）以及鼓励产业多元化业务，这些措施起初带有“政企合资卡特尔”性质，但总体符合当时积极性产业调整政策模式，即仅当不救助会造成不可接受的社会成本时出手，同时注重不保护低效产能，并加强对失业工人的再培训和转岗扶持。二是严格监管政府投资与补贴，防止扭曲竞争环境，以免低效产能被保护。如上世纪90年代美国取消针对钢铁行业的政府补贴，以求加速亏损企业在市场竞争中被淘汰，存活的优质企业通过兼并重组增强竞争力、提高生产效率。如欧盟在《芯片法案》中规定，成员国对半导体产业的任何资金支持都必须经过欧盟委员会审批，且仅限用于首次建设的创新型厂房，需在欧盟范围内尚未存在或承诺建设具有同等能力的工业规模设施，否则将被视为违禁“国家援助”，意味着在积极的产业政策中嵌入竞争法框架，以免低效产能被保护。三是主动引入竞争机制，依托市场力量优化产能。如美国钢铁产能利用率在上世纪80年代大幅下降，时任里根政府推崇市场机制，在此背景下，对内，美国政府开始减少政府对社会活动的干预，希望企业根据市场的需求自由配置资源，放松了之前颁布的环境保护、技术安全、 -5-请务必阅读正文之后的重要声明部分保健、保护消费者权益等方面的标准和规定；对外，美国政府开始降低外国投资者准入门槛，鼓励外国企业进入美国国内从事钢铁产业生产经营，试图通过市场竞争手段化解产能过剩。四是限制进口，防止外部倾销加重内部“逐底竞争”。如日本限制自中韩进口部分低附加值产品。2017年日本根据其《关税法》针对来自韩、中等国的碳钢焊接管接头启动反倾销与反补贴调查，并在2018年3月开始实施为期五年的41.8-69.2%反倾销税。3、通过产业政策引导产业创新升级：如美国在上世纪90年代开始实施以“信息高速公路计划”为代表的国家信息基础设施建设，发展高技术产业和新兴产业，并利用新技术（如冶炼炉技术、泥尘循环利用技术、清洁煤技术等）对传统钢铁企业的生产经营进行改造，提升了钢铁产业的整体技术水平。到2008年，尽管美国粗钢产量在全球粗钢总产量中的比重进一步下降至6.84%，但产能利用率已恢复到了81.47%。金融危机爆发后，美国粗钢产能利用率再度大幅回落，此时美国推出了以“再工业化”为核心的先进制造业发展计划，部署新兴产业发展，通过规划绿色、低碳、环保的新材料、新能源、下一代信息技术、生物医药等新兴产业约束和优化传统钢铁产业的发展。4、对外转移产能：如日本，20世纪80年代中期后，伴随《广场协议》签订，日元开启长期升值趋势，同时国内生产要素成本不断上升。为此，日本通过出口化解产能过剩的方略改为加速推进海外投资，利用发展中国家低劳动力成本承接本国相对低端制造业，国内环保标准等产业标准的提升对此也有促进作用。日本对外投资总额从1985年的122亿美元增加到1989年的675亿美元。制造业的海外生产比率（即企业在海外产能销售额与总体销售额的比例）指标来看，从80年代初的3%提高到了90年代的8%，到21世纪初达到18%。从日本对外投资的行业来看，20世纪70年代初期主要集中在化学、纺织和钢铁金属行业，分别占日本对外投资总额的6.3%、7.9%和6.8%；80年代的投资重点领域增加了电器机械行业，占比5%，纺织业则不再是投资重点；90年代的投资重点则转变为运输机械、电器机械和化学行业，占比7.6%、3.4%、和2.9%。日本对外投资重点领域的变更可以看出，在国内已经发展成熟并开始出现产能过剩现象的行业，通过向国外转移可以有效优化这些产业的升级。此外，日本设立了专门对外贸易投资服务机构，全方位帮助企业“走出去”，如负责贸易投资服务的日本贸易振兴机构，解决贸易和投资风险的日本贸易保险，以及负责海外投融资的国际协力银行，均为政府授权或出资。2.需求端1、拉动内需：消费上，如日本，20世纪60年代，日本经济进入起飞阶段，国内需求已处于饱和状态，经济增长主要依赖出口，日本政府开始实施“国民收入倍增计划”，通过扩大内需化解产能过剩，引