乌兹别克斯坦与公私伙伴关系：国家经验教训，乌兹别克斯坦共和国

IMF 重点问题文件中东和中亚部H11、H54、H81、L32、L33国家补贴，公共企业治理，公共企业性能，公共基础设施，公共投资，公共私有，公私伙伴关系，公共与私有，范围政府ldwight@imf.orgIMF 重点问题论文由国际货币基金组织工作人员准备，作为与成员国定期磋商的背景文件。该报告基于2025年5月30日完成时可用信息。本文也作为单独的IMF国家报告No 25/144出版。由亚瑟·阿比德授权于2025年6月分发摘要：公私合作 (PPP) 利用私营部门的专业知识、风险分担、管理和融资来改善公共投资。然而，这些好处也伴随着风险。项目层面的风险包括选择不当、乐观偏见、超预算融资和合同重新谈判。国家可以通过将 PPP 纳入公共投资计划、通过情景分析测试假设以及在选择过程中评估风险来管理这些风险。如果 PPP 表现不佳或增长过快，宏观风险可能会出现。可以通过实施新项目年度上限或 PPP 股量上限来解决这些风险。拥有一个健全的 PPP 监测体系可以提高实施效果并防止或有乌兹别克斯坦与公私合作伙伴关系：国家经验，乌兹别克斯坦共和国制备 拉尔夫·德怀特*推荐引用：DWIGHT, LAURENCE. 2025. “乌兹别克斯坦共和国与公私合作：国家经验。”国际货币基金组织选定问题文件（SIP/2025/087），国际货币基金组织。华盛顿特区。 JEL分类号：作者邮箱地址：负债造成的损失。 关键词： 精选问题论文乌兹别克斯坦共和国由劳伦斯·德怀特准备乌兹别克斯坦与公私合作伙伴关系：国家经验1作者感谢乌兹别克斯坦经济和财政部工作人员为本文提供数据和有益的反馈。 1 目录图例参考文献____________________________________________________________________________ 21由劳伦斯·德怀特准备乌兹别克斯坦与公私合作：国家经验 _______ 2乌兹别克斯坦共和国表格一. 公私合伙制的法律和制度框架 ________________ 19附件精选问题A. 介绍 _________________________________________________________________________2 B.公私合作关系的本质____________________________________________2 C. 乌兹别克斯坦在公私合作方面的经验___________________________________________________5 D. 公私合作带来的风险______________________________________________________________________8 E. 风险管理 ____________________________________________________________________ 151. 公共投资与PPP的结构对比_______________________________________________32. 选取国家：2019年PPP存量____________________________________________53. 历史与规划PPP，2019-2030 _____________________________________________64. 各部门PPP份额_____________________________________________________________75. 各部门PPP规划流量及签约年份，2019-2030_____________________76. PPP中的潜在风险因素 ________________________________________________________97. PPP重商化的主要原因_________________________________________________ 141. 公共私营合作伙伴关系（PPP）的常见财政成本和财政风险 ____________________________________52. 2024年12月PPP项目的价值和份额 ______________________________________6批准中东和中亚部 2025年5月30日 B. 公私合伙关系的本质2 国际货币基金组织A. 介绍公共私营合作伙伴关系（PPP）可以利用私营部门的专业知识、更好的风险分担、提高管理效率以及私营融资来改善公共投资项目。然而，国际经验表明，这些好处伴随着项目和宏观经济层面的风险。在项目层面，风险可能包括项目选择不当、乐观偏见、预算外融资和重新谈判。管理这些风险的做法包括将PPP项目纳入公共投资管理体系，进行情景分析以强调关键假设，在项目选择过程中评估PPP项目的成本和风险，以及创建一个最小化PPP合同重新谈判的框架。在宏观经济层面，明确的和隐含的担保如果PPP项目表现不佳或积累过快可能会造成风险。各国可以通过实施新PPP项目的年度上限和/或PPP项目存量的上限来避免和缓解宏观经济风险。建立一套完善的PPP监测体系也有助于确保其有效实施，并防止或有负债的实现。2.虽然公私合作（PPP）可以有助于利用私营部门的知识和效率，但国际经验也表明它们可以造成重大风险。因此，为了成功实施PPP，正确识别和管理这些风险至关重要。本文讨论了PPP的关键特征，描述了乌兹别克斯坦PPP的框架及其在乌兹别克斯坦的发展。本文还考察了实施PPP时出现的一些挑战、对乌兹别克斯坦可能相关的其他国家案例，以及应对这些挑战的方法，以期为当局更好地识别和管理PPP带来的财政风险提供参考。乌兹别克斯坦与公私合作：国家经验3.与政府处理项目所有阶段的传统方法相反，在PPP方法下，公共部门和私营部门合作投资和提供服务。公共和PPP方法之间的一些区别包括：•公开:在传统模式下，政府执行项目的所有阶段，包括融资、建设基础设施和运营项目。虽然可能将基础设施建设外包给私营实体，但政府长期管理和运营项目。资金来自预算收入或借贷。1.乌兹别克斯坦仅有近期开始运用公私合作（PPP）模式来为投资项目提供资金和运营，但它们发展迅速。已签署合同的价值达到了国内生产总值的27%，而当局估计，到2024年底，直接和或有负债达到了国内生产总值的15%。政府还计划在未来几年实施重大的新公私合作伙伴关系项目。 来源：Polackova Brixi 等人 (2005)。《管理公私合作伙伴关系中的财政风险》，第 142 页国际货币基金组织 3公私合作的好处图1. 公共投资与PPP的结构1Fouad，M等(2021)。掌握公私合作的风险业务, 第10页。2Akitoby 等 (2007).公共投资与公私合作伙伴关系。国际货币基金组织,第8页。•公私合作项目（PPP）在公共部门和私营部门之间分担项目风险. 在公共投资中，政府承担大部分风险（尽管部分风险可以由承包商承担，例如通过履约条款）。原则上，处理风险方面具有优势的一方应管理该风险。例如包括设计、投入成本、维护和运营。4. ppp项目具有多种潜在优势，包括引入私营部门专业知识、风险共担、管理效率和额外融资。•PPP在此模式下，政府与私营实体合作进行项目融资和管理，共享风险与收益。政府与私营合作方通常设立一家公司或特殊目的实体。PPP公司可以提供或吸引融资、建设基础设施并运营项目（图1）。该公司利用私营合作方的专业知识、融资能力和运营效率。PPP通过使用者（例如收费公路）或政府（例如政府为主要购买者的电力项目）获得收入。1 PPP通常涉及长期合同（例如，25年）。私营伙伴可能或者可能没有义务在未来某个时间将所有权转让给政府。2公私合作模式已成为一种流行的投资方式，并被用于建设和管理医院、学校、监狱、交通基础设施以及能源项目等。•ppp可以借助私营部门的专长这可以在设计阶段和其他阶段进行，例如在提供服务时，可能带来更高的运营效率。 乌兹别克斯坦共和国4 国际货币基金组织•公私合伙制不太适合社会基础设施项目因此，与那些没有清晰收入流的项目（例如：社会基础设施，如学校）相比，公私合作伙伴关系在具有清晰收入流的项目上表现更佳，例如基础设施项目（例如：收费公路、发电）。那些产生的财务回报不够高（例如：提供社会效益）的项目，可能不会吸引私营部门合作伙伴，或者可能产生未来的财政负债。•公私合作(PPP)模式可能具有吸引力，因为它们涉及较低的近期融资需求. 例子包括项目初始融资、土地转让、搬迁支出、向项目地点提供基础设施的成本、PPP商品和服务的必要支付或补贴。•Ppp加剧了竞争不足的成本竞争缺失允许私人合作伙伴收取高于市场价格的费用，这对涉及自然垄断或监管垄断的项目来说更为问题。•公私合作伙伴关系可能会使法律框架、项目选择或管理不善的后果更严重。缺乏足够的评估、选择和实施的法律框架或流程会导致法律不确定性和/或管理效率低下。•公私合作伙伴关系可以创造财政幻觉。政府可能会倾向于使用政府与社会资本合作模式来缓解短期预算约束，而不是提高效率。由于政府与社会资本合作模式通常在私人合作伙伴提供融资时，在短期内涉及较低支付，因此它们可能会给人成本较低的感觉，而实际上可能会被未来显著更高的成本所补偿。在传统的公共投资项目下，风险往往在项目的建设阶段相对较早地显现。而在政府与社会资本合作模式下，风险往往在合作模式投入运营时才会显现。•公私合作项目通常比传统的公共投资项目更为复杂. 它们涉及众多利益相关者，需要复杂的工程项目安排，并且有特殊的规则或政府福利创造特定的成本和风险（表1）。•ppp可以破坏预算流程。如果ppp项目不需要动用预算资金，它们可以绕过预算控制，并且看起来比传统公共投资更便宜。3本节简要概述了文献中讨论的PPP风险。C节涵盖了与乌兹别克斯坦相关的具体风险，并列举了其他国家经验和可能解决方案。公私合伙的缺点 3 •024681012C. 乌兹别克斯坦在公私合作方面的经验图2. _selected国家：2019年_购买力平价存量尺寸、扇区以及流水线2018年，首批PPP项目开始实施，在此之前，《PPP法》尚未颁布。（占GDP的百分比）乔丹土耳其亚美尼亚塔吉克斯坦来源：世界银行全球基础设施数据库5. 乌兹别克斯坦的购买力平价项目存量与其他新兴和发展中国家相比最初较低，但在近年来迅速增长(图2和图3)•截至2019年底，乌兹别克斯坦有几个PPP项目，但它们占GDP的比重并不大。 国际货币基金组织 5中国俄罗斯EM AveLIC Ave格鲁吉亚阿塞拜疆乌兹别克斯坦吉尔吉斯共和国哈萨克斯坦 0510152025303540来源：经济财政部和国际货币基金组织工作人员计算乌兹别克斯坦共和国来源：当局数据和国际货币基金组织员工计算，截至2025年4月。6 国际货币基金组织•截至2021年底，乌兹别克斯坦拥有200多个PPP项目，总额达62亿美元（约占GDP的8%）。这些项目几乎全部集中在能源领域。项目管道也有所扩大。9个价值17亿美元的项目接近签署，15个价值22亿美元的项目处于招标阶段。•关于按部门构成的组成，在2019-2024年期间，这些项目价值的90%以上属于能源部门（表2和图4）。有关单个PPP项目的信息可以在乌兹别克斯坦PPP项目注册中心网站上找到。•2024年，政府签署了总价值110亿美元（占GDP的10%）的协议。年底时，乌兹别克斯坦的PPP项目价值达到310亿美元（占GDP的27%）。政府估计，PPP项目的直接和或有负债占GDP的15%。 28,87893%1,5005%1440.8%1160.4%1030.4%2760.9%31,118100%20192020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030图3. 2019-2030年的历史及计划PPP项目表2 乌兹别克斯坦：2024年12月购买力平