阿拉伯埃及共和国：技术援助报告——改进对公私伙伴关系的监督

2022 年 2 月基金组织第 22/62 号国别报告阿拉伯埃及共和国技术援助报告——改进对公私合作的监督这份关于阿拉伯埃及共和国的技术援助报告由国际货币基金组织的一个工作人员团队编写。它基于 2022 年 1 月完成时可用的信息。本报告的副本可从以下网址向公众索取国际货币基金组织 出版服务邮政信箱 92780 华盛顿特区 20090 电话：(202) 623-7430 传真：(202) 623-7201电子邮件：publications@imf.org 网址：http://www.imf.org 价格：每份印刷版 18.00 美元国际货币基金组织华盛顿特区© 2022 国际货币基金组织 阿拉伯埃及共和国改善对公私合作伙伴关系的监督2022 年 1 月编制Benoit Wiest 和 Katja Funke技术援助报告会员阿富汗、阿尔及利亚、吉布提、埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、利比亚、摩洛哥、苏丹、叙利亚、突尼斯、约旦河西岸和加沙地带、也门伙伴德国、荷兰、瑞士、欧盟、法国 免责声明本报告的内容是国际货币基金组织 (IMF) 工作人员应阿拉伯埃及共和国当局（“技术援助接受国”）的技术援助请求而向其提供的技术建议。本报告（全部或部分）或其摘要可由基金组织向基金组织执行董事及其工作人员以及技术援助接受方的其他机构或机构披露，并应其要求向世界银行工作人员披露，以及其他具有合法利益的技术援助提供者和捐助者，包括 METAC 指导委员会的成员，除非 TA 接受者明确反对此类披露（参见技术援助信息传播操作指南）。向基金组织以外的各方发布或披露本报告（全部或部分）或摘要METAC 委员会应征得 TA 接受方和 IMF 财政事务部的明确同意。会员阿富汗 阿尔及利亚 吉布提 埃及伊拉克约旦黎巴嫩利比亚摩洛哥苏丹叙利亚突尼斯西岸和加沙也门发展伙伴德国荷兰瑞士欧洲的联盟法国 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页1目录任务成果和建议摘要 2附件一、公私合营执行委员会增补建议规定 ..............................................................................................................................5 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页2任务成果和建议摘要本报告总结了 METAC 公共财务管理顾问 Benoit Wiest 先生和专家 Katja Funke 女士在 2020 年 12 月至 2021 年 4 月期间进行的两次非现场访问的主要发现和建议。该代表团与公私伙伴关系 (PPP) 部门合作，发展财政风险管理的能力和透明度，支持更新监管框架，以及分析 PPP 的财政风险。特派团的任务如下： 考虑到正在等待议会批准的 PPP 法律修正案，建议更新法规。 起草一份演示文稿，让 PPP 部门向政府官员提供 PPP 的财政风险和缓解措施，包括财政部 (MoF) 在批准可负担性项目中的作用。 定义数据库的关键特征和设计，该数据库将包括政府为 PPP 项目产生的确定负债和或有负债，以促进在预算文件中透明地报告 PPP，包括财政风险声明。自上次 METAC 任务以来，当局采取了进一步措施来加强对 PPP 的监督和批准。已经成立了一个包括计划部 (MoP) 和 PPP 单位在内的联合委员会，以审查职能部委的项目提案，以确定适合作为 PPP 实施的项目。这是为所有公共投资项目提供公平竞争环境的第一步，无论实施方法如何，并确保只有高度优先且适合通过 PPP 采购的项目才会考虑采用这种实施方法。该任务取得了以下成果： 已提供用于记录 PPP 项目的数据库模板（2020 年 3 月访问的后续行动）。已与 PPP 部门解释和讨论了数据库的设计。该模板包含一个选项卡，用于单独存储每个 PPP 合同的详细信息（项目状态、部门、签署日期、价值、融资、总投资、维护、政府付款、担保）和用于报告的合并表。目标是将此表用作 PPP 财政风险评估模型 (P-FRAM) 的输入。当局正在使用该模板来建立他们的 PPP 数据库。 已起草、提交并与 PPP 部门分享了源自 PPP 项目的财政风险的介绍。其目的是介绍财政部和参与 PPP 流程的其他主要部委的管理关于 PPP 的关键概念事项（PPP 合同的主要特征、资金和融资之间的差异）、埃及可能面临的财政风险、促进促进的一些立即行动透明度以及所需的中期改革。 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页3 起草了关于如何更新 PPP 法规的详细建议，并详细说明了如何：(i) 将 PPP 流程与公共投资管理 (PIM) 流程联系起来，(ii) 定义 PPP 部门在 PPP 流程中的角色，避免与支持流程和审查项目的财政影响，以及 (iii) 在 PPP 法规中的主动提议和直接承包的背景下保护公共财政（见附件 I）。代表团与 PPP 部门讨论了 PPP 法律的关键修订以及与良好做法的差距以及将在法规中起草的说明。在起草法规输入之前，还与当局分享了一份汇总法规主要变更的表格。修订后的 PPP 法对 PPP 流程进行了重要修订，但仍有待议会批准。它将PPP项目的期限限制为最长30年，并引入了有限招标或拍卖、直接承包和主动建议书。修订后的法律还包括 PIM 和 PPP 流程之间更紧密的联系，其中：(i) 行政当局现在向 MoP 提交年度 PPP 计划和 (ii) 由总理组成的新联合委员会，其中包括来自 MoF 的工作人员（包括PPP 单位）；以及负责审批 PPP 项目的 PPP 最高委员会。新法律已提交议会，获得通过后，当局可以根据附件 1 中提供的详细大纲来完成和发布相关法规。上一份报告中建议的通过改进 PPP 报告来提高透明度的直接措施仍然有效。用于记录关键财政信息的 PPP 项目的数据库模板已经可用，接下来的步骤是：(i) 最终在数据库中输入所有正在进行的 PPP 项目的相关信息，(ii) 披露关于预算文件中的 PPP，以及 (iii) 在财政风险声明中报告 PPP 的财政风险。提高 PPP 财政影响的透明度并展示其管理方式将有助于吸引更多优质投标人，并可能降低政府的风险溢价和融资成本。作为下一步，PIM 流程及其法律框架应由 MoF 和 MoP 审查，以确保 PPP 的良好整合： 审查 PIM 流程以确保项目评估的通用方法和项目优先级和选择的统一流程。目标是建立一个通用的项目评估方法和一个统一的项目选择流程，以将所有项目置于公平竞争的环境中，而不管采购方法如何。 扩大 PPP 最高委员会的职责，负责审批行政机关建议实施 PPP 的 PPP 项目，统一审查所有重大公共投资项目，无论最终采购方式如何。只有经最高委员会批准的项目才能进入项目管道。 仅允许在公共投资流程下被批准进入项目管道的项目在 PPP 流程下被提议审议。 对于那些可能适合作为 PPP 实施的项目，采购方法的效率评估（有时称为物有所值评估）应添加到已在 PIM 流程下进行的项目评估中。 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页4 将负担能力评估纳入项目评估过程，包括 PPP，并在所有关键阶段纳入最高委员会的批准。 规定财政部的看门人角色，并确定评估公共投资项目（包括 PPP）可负担性的机制。代表团要感谢 PPP 部门的出色合作和有益的讨论。 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页5附件一：《公私合作执行条例》增补建议对规范与私营部门在基础设施项目、服务和公用事业领域建立伙伴关系的法律（第 67 号法律）的行政法规的补充和修正建议。本附件（斜体）中提供的解释性建议并不意味着出现在法规中。提供了一些具体的法规起草建议，并作了相应的标记。第一部分：一般规定第一章：定义推荐仅包括对第 67 条已经包含的定义的附加定义。第二章：总则推荐在此处创建统一公共投资管理 (PIM) 流程的链接。参考在一般 PIM 流程下进行的准备、评估和优先排序。PIM 流程的设计应确保只有被评估为相关、财务上可行和负担得起的项目才能被批准纳入行政当局的计划。这应在 PIM 框架和相关 PIM 立法下进行。只要这不是在 PIM 流程下完成的，对于 PPP，这可以包含在法规中。然而，一旦 PIM 框架到位，这应包含在 PIM 相关立法中。赋予财政部长停止负担不起的项目的责任和权力。 PPP 审批程序还应确保只有通过 PPP 最有效采购的项目也被批准为 PPP 实施。法规可能制定草案计划部应会同财政部评估行政机关在其计划中提出的所有项目的政策相关性、财务可行性和负担能力。只有那些在政府政策重点下被认为相关、成本和收益可行且对公共财政影响可承受的项目，才应包含在提交给联合委员会的计划中[将移至 PIM 立法]。 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页6项目应按单位规定的格式提交。该格式应确保行政当局只提交在 PIM 流程下得到积极评估的项目，并且是行政当局年度计划的一部分。以下文件和数据应作为提交的一部分： 项目建议书。 全可行性研究，包括所有补充性子研究，如技术研究、环境影响评价、社会影响评价等。 计划部、财政部积极评价。联合委员会应审查计划中包含的项目，以预先确定可能根据法律作为合作伙伴实施的项目。委员会应要求行政当局与该股合作进行一项研究，以确定最有效的采购方法。该研究应确定该项目是通过传统采购还是通过合作伙伴关系更有效地实施。财政部长应根据该单位的建议，就评估所采用的方法和研究报告的最低限度内容发布指示。行政当局请求该股的协助，并成立一个工作组进行研究。为此，它可能会寻求外部援助。行政机关将研究报告提交联合委员会审查批准。参与研究准备的单位成员不得参加审查研究并提出批准或拒绝该项目的决定的小组。只有在财政部长批准提议的决定后，联合委员会中的财政部长代表才同意批准该研究。 [这将在联合委员会法令中得到更好的规定，其中应授权财政部长代表阻止项目作为 PPP 继续进行，并且只有在财政部长的情况下，该代表才能表示同意。财务部已批准建议的决定。或者，可以要求至少计划部和财政部长的代表同意联合委员会的决定，或者必须将决定推向部长们自己。这必须伴随着财政部的内部命令，即部长代表只能在部长同意的情况下行事。]联合委员会原则上应批准通过合伙企业实施的项目：(i) 如果项目符合法律和法规的要求，(ii) 如果1 在 PIM 流程和统一的项目评估程序全面开发和整合之前，只有在计划部承担的项目审查过程中获得批准并纳入年度计划的项目才能被建议为 PPP。 PPP 部门将规定可行性研究的格式和内容等。在 PIM 流程全面开发和整合后，只有通过 PIM 流程并已获准纳入项目管道的项目才能建议作为 PPP 实施。 PPP 部门将确定必须在一般项目评估之上进行的采购方法效率评估（有时称为物有所值评估）的格式。 国际货币基金组织|美泰克埃及 |第 10 页7该项目在作为合作伙伴实施时可行且负担得起，并且 (iii) 如果项目通过合作伙伴实施比通过传统采购更有效。原则上批准，是指主管部门可以将项目列入预算方案进行批准。如果行政当局打算在下一个预算年度启动采购程序，则必须根据预算编制和批准的法律法规，将该项目纳入预算并予以批准。行政当局只有在作为预算过程的一部分被批准的情况下才能开始项目的采购过程。单位将已批准采购预算的所有项目作为合作伙伴纳入“PPP招标项目计划”，财政部将“PPP招标项目计划”报PPP最高委员会批准。第二部分：PPP 中心单元和交易顾问的选择第一章：PPP 中心单元推荐在招标发布之前，财政部长应审查招标文件和合同草案，以确保根据文件的规定，项目的财政影响、成本和风险是可以承受的。行政当局应将招标文件草案和合同草案提交给财政部长批准，招标文件和合同草案将在获得财政部长批准后启动。[如果无法将此批准步骤直接添加到 PPP 法律或 PPP 法规中，可以选择以下替代方案，以在 PPP 法律规定的批准过程中锚定财政部长的批准]。对于