关于FinSAC客户国所有银行处置单一框架的提案2025

2025年5月封面设计：科拉·赖希哈特权利和许可此作品中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励传播其知识，只要完全注明出处，此作品即可为非商业目的而全部或部分复制。关于权利和许可的任何疑问，包括附属权利，都应致函世界银行出版物，世界银行，美国华盛顿特区H街NW 1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。© 2025 世界复兴银行/世界银行1818 H 街西北华盛顿特区 DC 20433电话：202-473-1000 互联网：www.worldbank.org本文件中任何内容均不构成或不得解释为对世界银行的特权和豁免权的限制或放弃，所有这些特权均予保留。这项工作是由世界银行工作人员完成的，并得到了外部贡献。这项工作中表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或其代表政府的观点。世界银行不对本作品中包含的数据的准确性、完整性或时效性作出保证，也不对信息中存在的任何错误、遗漏或差异承担责任，或对使用或未使用所提供的信息、方法、程序或结论承担责任。本作品中任何地图上所示的国界、颜色、币种及其他信息均不表明世界银行对任何领土的法律地位有任何评判，也不表明其认可或接受此类国界。 致谢与免责声明 4目录1. FINSAC客户国银行业监管实践2. 一个单一的 [SM]小银行解决框架2.1. 公共利益评估2.3. 决议资金、流动性和公众支持2.3.1. 财政吸收和转换能力不足于FinSAC客户国2.3.2. 使用DIF进行解决和/或需要设立单独的解决基金2.3.3. 解决方案中的流动性 – 前瞻性ELA2.3.4. 公共支持2.4. 小型银行的可解性及解决规划2.1.1. 公共利益评估作为BRRD解决的条款162.1.2. 以单一[sm]小银行监管体系下的公共利益评估作为法律保障191.1. FinSAC客户国决议机制现状121.2. FinSAC 客户国银行的清算程序142.2. 决议权限和工具——关于企业两步销售的情况222.2.1. 金融客户国银行的首选解决方案策略222.2.2. 交错解决方法下的两步情况说明书草案24 3. 结论 37缩写3摘要执行摘要 56121616262728343535 附件1. 论文中使用的关键术语定义38附件2. FinSAC客户端和选定基准国家决议框架概述40附件3。欧盟和美国的解决方案机制——选定方面的比较概述43附件4. 公共利益评估的法律考量48附件5. 标准清算和决议工具概述511. 以清算分配为默认512. 保险押金转账523. 资产和负债或股份转让给私人收购方52提升市场集中度/竞争效应/福利影响金额-金融稳定534. 桥接银行545. 开放银行救助解决方案策略54 缩写指令CMDI存款保险框架DGSD欧盟存款担保计划指令存款保险基金DIFEBA欧洲银行管理局ECB欧洲中央银行欧洲人权法院欧洲人权法院ECJ欧洲法院ELA紧急流动性援助欧洲联盟欧盟EUR欧元 (货币)FDIA美国联邦存款保险法FDIC美国联邦存款保险公司FinSAC中心FOLTF失败或可能失败FSAP金融部门评估程序FSB金融稳定委员会 本说明及其伴随材料，除非另有说明，是作为由奥地利联邦财政部资助的FinSAC技术援助计划的一部分提供的。本笔记由世界银行的资深金融部门专家帕梅拉·林特纳和伊斯梅尔·阿哈默德共同撰写。作者感谢世界银行的同事米格尔·迪克曼、拉斐尔·莫亚·波塞尔、米莉卡·尼科利奇、达尼洛·帕莱莫、古尔姆·哈迪贾和巴赫·瓦达尼亚安提出的意见和建议；以及金融全球总监让·佩斯梅（WB）、WB EFI ECA区域总监阿萨德·阿勒姆、以及WB实践经理玛尔塔·马丁内斯·利塞蒂和马里奥·瓜达米利亚斯。致谢与免责声明 文本中表达的观点、思想和意见仅属于作者本人，不一定属于作者的雇主、组织、委员会或其他团体或个人。提供总体建议。作者对Vasilika Kota、Beatrice Popescu、Joao Marquez、Radek Urban、Oliver Schuetz、Nicolas Veron、Alexander Ufier提供的宝贵意见、评论和建议表示非常感谢，同时也对SRB和欧洲委员会针对论文早期版本的非官方工作人员层面的评论表示感谢。特别感谢Susan Schroeder和Kora Reichardt在编辑和格式方面的帮助。 摘要BRRD引入的实质性增强以及单一决议机构在欧元区内加强银行失败管理得到了广泛认可，但该框架的应用在部分领域受到获取外部金融支持严格先决条件的限制。在一些司法管辖区，BRRD机制通过运用嵌入国内破产规则中的“类似清算”权力，并简化存款保险支持及公共备用金的可获得性得到了补充——这引发了关于该框架是否“设计用于规避”的疑问。2在此背景下，问题 arises 为何 BRRD 权力全套和相关的可解决性要求1FinSAC的活跃客户国家是阿尔巴尼亚、亚美尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、格鲁吉亚、科索沃、摩尔多瓦、黑山、北马其顿、乌克兰和乌兹别克斯坦。2盖珀尔恩 A.，韦隆 N. 2019. 对非运营银行的有效监管机制：美国经验和对欧盟改革的考量，由经济委员会提出的调研请求。3一个于2023年4月18日发布的关于BRRD、欧盟存款担保计划指令和Daisy Chain法案的拟议法律变更集。免责声明：对改革提议的参考基于委员会的立法包，并且没有考虑作为欧盟立法共同决策程序一部分的任何变更。本政策主张在FinSAC客户国引入适用于所有规模失败银行的单一决议框架。1与大多数FinSAC客户国已经拥有或正在制定与欧盟（EU）一致的银行处置框架一样，分析起点是欧盟银行复苏与处置指令（BRRD）。尽管本通知中提出的单一监管体系和建议原则上具有通用性，但它们针对的是FinSAC客户国金融市场特有的具体情况，这些市场以规模小且主要依靠存款融资的银行体系为特征。 应该 适用于中型和小型银行，当相同的目的一一保护存款人并确保关键职能的连续性——也可以通过国家破产制度下的转让策略（在一定程度上）来实现时。正如欧洲委员会在其最近的银行危机管理和存款保险框架改革提案中所指出的，3当前BRRD制度“在管理银行倒闭方面存在分化和结果欠佳的风险，特别是对中小型银行而言。”为应对这些挑战，本说明提倡适用于[小]型银行的解决方案框架，并将公共利益评估作为法律保障，而非采取解决方案行动的条件。它分析了此类单一解决方案框架的关键设计要素，包括对首选解决方案行动的评估，并提倡在没有现成买家的情况下采取两步式出售业务的方法。本文还评估了解决方案融资方案，考虑了FinSAC客户国高质量损失吸收和转化能力的约束及其构成。此外，本文还考察了将存款保险基金部署在其传统代位投保存款人损失作用之外的可能性，无论是作为专用解决方案基金的补充还是替代。 执行摘要7在FinSAC的10个活跃客户国家中，有6个是欧盟候选国（阿尔巴尼亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、摩尔多瓦、黑山、北马其顿、乌克兰），还有2个国家具有欧盟潜在候选国身份（科索沃和格鲁吉亚）。欧盟与亚美尼亚的关系基于《全面加强伙伴关系协定》，欧洲议会于2024年通过决议确认亚美尼亚可以申请加入欧盟。乌兹别克斯坦与欧盟于2022年就《加强伙伴关系与合作协定》结束了谈判。4虽然FSB KA是为全球系统重要性银行（GSIB）制定的，但它们也为新兴市场和经济发展中国家的国内系统重要性银行的解决提供了有价值的指导。参见Nolte, J.P. & Hoelscher, D. 2020。使用fsb关键属性为非fsb成员设计银行解决框架：比例性和实施挑战世界银行，华盛顿特区6本文关注与决议框架的设立和设计相关的监管维度，并不考察竞争和 State Aid 规则对决议工具使用的影响。5参见美国要求总资产达1000亿美元或以上的大银行维持可使用的最低长期债务金额的讨论，在银行失败的情况下，该债务可用于i)吸收损失；ii)增加解决失败银行的选择。（FDIC。2023年8月。“关于要求大银行维持长期债务以加强金融稳定和解决能力的建议规则事实声明”）1.本政策简报强调了欧洲银行清算框架为FinSAC客户国面临的关键设计挑战以及如何应对这些建议。近年来，大多数FinSAC客户国已加强其监管框架，以实现与欧盟（EU）银行复苏与处置指令（BRRD）及其基于金融稳定理事会（FSB）有效处置监管框架关键特征（KAs）的全面实施指南的一致性。4然而，对于新兴市场中的小型金融体系而言，实施BRRD框架可能过于复杂。尽管欧洲委员会的CMDI改革提案旨在解决中型和小型银行在清算方面存在的若干缺陷，并改善对存款保险基金（DIF）资源的获取，但它可能会无意中加剧FinSAC客户国家在提高最低资本要求（MREL）和相关清算成本方面面临的现有挑战。这些动态风险加剧了中型和小型银行的不平等对待，尤其是在行政清算制度允许资产转移可与BRRD下的转移相媲美的情况下。最近美国银行倒闭的教训，促使提出了增加吸收损失要求的相关建议，5强调稳健的清算框架的必要性，包括对非系统重要性金融机构的银行。对于大多数小型银行——那些清算不会构成系统性金融稳定风险的银行——促进直接的存款转移仍然对于实现保值至关重要 决议，与零散的逐步清算相对。因此，针对那些不需要与欧盟 acquis 完全一致的 FinSAC 客户国，根据其加入欧盟的路线图，建议采用单一的银行决议制度。3.针对不需要完全与欧盟对齐的FinSAC客户国，提议采用单一银行处置机制获取.7在BRRD校准之前，许多FinSAC客户国拥有，并且一些国家仍然保留着，允许将失败银行的资产转移给第三方的清算权力。2.欧盟成员国处理银行失败的主要方式仍然是国家清算。基于FSB KA的开放型银行自控破产方法尚未在BRRD（或在国际层面上）得到应用。自BRRD生效以来，欧盟成员国银行倒闭案件中，通过商业交易出售或结合桥梁机构以及资本工具减记或转换和自控破产在其框架下解决的不到三分之一。相反，大多数案件依赖国家破产程序，包括存款保险基金（DIF）干预，其中包括四起涉及转移策略的案例。欧盟转移工具的有限使用可能不仅反映了结构性因素——例如银行部门分裂和有限的（包括跨境的）收购能力——同时也反映了BRRD下以及欧盟金融市场监管更广泛框架下的监管限制。6 5.在统一决议机制下，PIA将配置为法律保障（而非决议的前提条件），以确保一致性、可预见性，并为所有规模失败银行提供更公平的竞争环境。该方法在许多FinSAC客户国家类似于预BRRD框架，除了接管之外，解决工具可以在没有PIA的情况下获得。它也与美国的购买和接管方法相一致，该方法不需要“系统性风险例外”（或任何其他PIA等效物），除非遵循最低成本原则——这是一项保障措施，部分重叠于“债权人不得比清算时处境更差”（NCWOL）原则。9—无法得到满足。解决权力将适用于所有银行，仅在可能干扰财产权的情况下才需要 PIA，也就是说，特别在清算转换的情况下。7.在规划无法达成企业出售（SoB）且清算并非可行选项的场景时，银行应被要求通过替代性解决方案策略展示可信的解决能力。尽管在FinSAC国家最近努力开始工作9尽管不相同且追求不同目标，“清算反事实”的计算在最低或较低成本和NCWOL测试下都是关键要素。NCWOL原则确立了债权人有权获得补偿，当他们在适用的破产制度下的公司清算中未至少获得他们本应获得的补偿时（参见FSB KA 5.2和BRRD第75条）。10patrizia baudino，emily johnston ross，伯特·范·罗斯贝克，拉斯托科·弗尔巴斯基。2023年12月。fsi政策实施洞察第55号——清算中的银行转账：实践与6.对小型银行采用单一处置机制的优势包括提升了商业出售（SoB）策略的使用。对于大多数在FinSAC国家的失败银行，将资产和负债转移给第三方（SoB）可能会被视为首选的解决策略，这将有助于迅速恢复市场信心，保护关键功能，并保持专营权价值。虽然SoB工具在