人工智能法律政策图景研究报告
2版权声明本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 3前言习近平总书记指出:“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，将对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。”当前，人工智能技术持续突破，创新产品快速涌现，正在以前所未有的速度、广度和深度改变生产生活方式。同时，人工智能发展也带来了隐私泄露、算法偏见、数据安全等一系列风险。在此背景下，世界主要国家和地区相继出台人工智能法律政策，加快相关立法与战略布局。国际组织也将人工智能发展与安全纳入核心议题，与各国政府共同构成全球人工智能治理的重要推动力量。全球人工智能法治化进程不断提速。欧盟首部综合性人工智能立法引领全球，加快布局法案的实施与监督。美国进入特朗普2.0时代，更加强调维护自身产业技术领导地位，呈现人工智能立法监管放缓特点。中国发挥政策法规保障人工智能健康发展作用，有序推进人工智能相关立法工作。韩国、日本、巴西等结合产业实际和发展优势，也纷纷加快战略部署和立法进程，致力于打造具有本国特色的人工智能规范路径。此外，联合国等国际组织与平台加大对人工智能议题的关注，双多边治理成果不断丰富。全球人工智能法律政策呈现新趋势。从总体格局上看，全球范围内初步形成以美欧为代表的两大主导模式，新加坡、马来西亚、泰国、沙特阿拉伯、阿联酋等新兴经济体加入治理行列，持续提升自身影响力。从政策实践来看，当前全球人工智能治理进入软硬法 4接轨并行、综合立法和领域立法齐头并进的治理新阶段，促创新促发展成为全球政策法规的竞争重点，生成式人工智能、前沿大模型和先进算力的关注度与日俱增。展望未来，伴随人工智能的新技术不断突破、新业态持续涌现、新应用加快拓展，人工智能立法将更趋理性且更加全面系统，人工智能风险治理与伦理考量不断深化。与此同时，面对渐趋白热化的全球人工智能竞争态势，各国支持人工智能创新与发展的政策力度或将只增不减。单边主义、地缘冲突、机制分歧等不利因素制约全球人工智能治理合作的广度与深度。打造一个全方位、多层次、汇聚广泛共识，具有真正的包容性、平等性、多元性的全球性治理框架仍是未来各国合作努力的重要方向。 目录一、全球人工智能法律政策图景............................................................................... 1（一）欧盟：首部综合性人工智能立法全球瞩目........................................... 1（二）美国：聚力推进基于创新应用的治理范式........................................... 6（三）中国：以政策法规保障人工智能健康发展......................................... 13（四）其他国家和地区：加快人工智能立法与战略布局............................. 18（五）国际组织：全球人工智能治理的重要推动力量................................. 24二、全球人工智能法律政策趋势动向..................................................................... 29（一）人工智能治理总格局渐趋清晰，新兴经济体加入治理行列............. 29（二）促创新和促发展成为竞争重点，以专设机构提升政策质效............. 32（三）从软法规制到软硬法接轨并行，人工智能法治化进程加快............. 34（四）综合立法和领域立法齐头并进，生成式人工智能关注剧增............. 35（五）风险分级和分类规制不断完善，前沿大模型成为规范重点............. 37三、全球人工智能法律政策未来展望..................................................................... 39（一）人工智能立法更趋理性且更加全面系统............................................. 39（二）人工智能风险治理与伦理考量不断深化............................................. 40（三）人工智能创新与发展政策力度持续加大............................................. 41（四）全球人工智能治理合作面临多方面挑战............................................. 42 1一、全球人工智能法律政策图景伴随人工智能技术的快速突破与变革性影响，世界各国竞相发力，加大人工智能立法和监管力度，各类法律政策不断涌现。截至2024年底，全球已有69个国家和地区制定了人工智能相关政策和立法，涵盖了从算法治理、隐私保护、数据监管到伦理规范等广泛主题，反映了各国对人工智能技术发展的重视及其潜在风险管理的关注。与此同时，国际组织也将人工智能发展与安全纳入核心议题，与各国政府共同构成全球人工智能治理的重要推动力量。（一）欧盟：首部综合性人工智能立法全球瞩目欧盟在人工智能方面布局较早，从科技伦理向法律监管稳步推进，旨在引领全球人工智能监管规则走向，从欧洲整体层面出发，建构协调一致的治理规则体系。1.出台全球首部综合性人工智能立法欧盟《人工智能法》作为首部综合性人工智能监管立法受到全球关注。欧盟《人工智能法》由欧盟委员会于2021年提出，历经多轮立法修订和协商，于2024年5月21日获批通过，并于2024年8月1日正式生效。该法作为首部综合性人工智能监管立法，为全球人工智能的规则走向奠定锚点。欧盟《人工智能法》遵循风险分级的监管方法，参考功能、用途和影响将人工智能系统风险分为禁止性风险、高风险、有限风险、低风险或无风险四个级别，根据风险级别采取不同层次的监管措施，并为通用人工智能模型设置专有规则。该法的大1本报告主要统计数据截至2024年12月31日，对有关人工智能重要法律政策的汇总和梳理截至2025年5月31日。 1 2部分规则将于2026年8月2日开始适用，但被认为具有“绝对不可接受的风险”的人工智能系统的禁令将在6个月后适用，而通用人工智能模型规则将在12个月后适用。此外，欧盟成员国必须在2025年8月2日前指定国家主管当局，负责监督人工智能规则的适用并开展市场监督活动。《人工智能法》与数据等相关立法共同组成欧盟人工智能法律体系。欧盟《人工智能法》与《通用数据保护条例》（GDPR）、《数字服务法》（DSA）、《数字市场法》（DMA）、《数据治理法》（DGA）、《数据法》（DA）等共同构成欧盟数据战略框架下的重要治理规则，协同规范人工智能发展。目前，涉及数据处理的相关问题仍受GDPR等现行相关立法约束。此外，EDPB近期陆续出台相关指导意见，旨在加强人工智能法与相关数据立法的协调。如，2024年12月，EDPB通过一项关于使用个人数据开发和部署人工智能模型的意见，即《关于人工智能模型处理个人数据的某些数据保护问题的第28/2024号意见》。该意见解决了在GDPR背景下人工智能模型的匿名性和合法性问题。22.促进《人工智能法》落地实施欧盟相关机构和部门加快布局《人工智能法》的监督实施。目前，该法已经进入分阶段实施阶段，欧盟各相关机构和部门正在为该法的实施作机构、人员以及文件指引等准备。2https://www.edpb.europa.eu/news/news/2024/edpb-opinion-ai-models-gdpr-principles-support-responsible-ai_en 3设置人工智能专门机构。一是欧盟委员会成立人工智能办公室，负责监督欧盟人工智能的发展、部署和监管，并将在实施欧盟《人工智能法》中发挥关键作用。人工智能办公室包括监管和合规部门、人工智能安全部门、卓越人工智能和机器人部门、人工智能造福社会部门、人工智能创新和政策协调部门。二是欧洲议会的内部市场和消费者保护委员会（IMCO）和公民自由、司法和内政事务委员会（LIBE）成立联合工作组，监督《人工智能法》的实施。三是欧洲数据保护委员会（EDPB）建议在多数情况下指定数据保护机构（DPA）为市场监督机构，增强监管机构之间的协调性，加强《人工智能法》和欧盟数据保护法的监督和执行。如葡萄牙国家通信管理局(ANACOM)已根据欧盟《人工智能法》指定了监管机构，以确保遵守旨在保护基本权利的欧洲立法。制定《通用人工智能实践守则》。2024年9月，欧盟人工智能办 公 室 主 办 《 通 用 人 工 智 能 实 践 守 则 》 （Code of Practice onGeneral-purpose AI，以下简称《实践守则》）的启动仪式。欧盟委员会任命多位学者讨论起草《实践守则》，旨在明确欧盟《人工智能法》中风险管理和透明度的实践规制。2024年11月，《实践守则》初稿发布。同年12月，欧盟发布《实践准则》第二稿。该草案由独立专家团队编写，并基于对2024年11月初稿的反馈意见进行了修订。其核心目标是为通用人工智能模型的开发者和供应商提供清晰的指导，用于证明在人工智能模型生命周期各阶段遵守《人工智能法》的情况。第二稿侧重于澄清基础问题、增加细节规定、确保符合比例原则，在 4后续迭代中，将确保该准则各部分的衔接性和易懂性等。2025年3月，欧盟委员会公布《实践守则》第三稿草案，与前两稿相比，本版《守则》的结构更加精简，承诺和措施更加细化。草案前两部分详细说明了所有通用人工智能模型提供商的透明度和版权义务，并根据《人工智能法》对某些开源模型提供商的透明度义务进行豁免；第三部分仅与少数可能构成系统性风险的最先进通用人工智能模型提供商相关。后续还将进一步根据反馈意见和研讨进行修改完善。发布相关指南加强协同治理。2025年2月，欧盟委员会批准《关于 人 工 智 能 法 确 立 的 禁 止 人 工 智 能 实 践 的 指 南 》 （CommissionGuidelines on prohibited artificial intelligence practices established byRegulation (EU) 2024/1689 (AI Act)），旨在确保《人工智能法》在欧盟的统一实施。该指南提供了法律解释和实际事例，但不具有约束力，解释权属于欧盟法院。同月，欧盟委员会发布《人工智能法规定的人工智能系统定义指南》（Guidelines on the definition of an artificialintelligence system established by AI Act）。《指南》详细介绍了人工智能系统定义的七个要素，包括机器性、自主性、适应性、目标、推理能力、输出类型和环境交互。2025年3月，欧盟委员会发布欧盟人工智能模型示范合同条款（EU AI model contractual clauses）的更新版本，具体分为适应于高风险人工智能系统的完整版本和适用于非高风险人工智能系统的轻量版本。示范合同条款为工作文件，专为采购人工智能解决方案的公共部门而设计，私营实体可以根据条款选择性 5地调整适用。人工智能模型示范合同条款在欧盟《人工智能法》完全适用之前一直有效，并作为采购合同的附件使用。3.构建统一协调的人工智能规范体系欧盟自2018年以来陆续发布人工智能相关战略和文件，致力于构建统一协调的人工智能规范体系。2018年4月，欧盟发布《欧洲人工智能战略》，旨在使欧盟成为世界级人工智能中心，确立以人为本和可信赖的人工智能发展方向。32019年4月，欧盟人工智能高级专家组发布《可信人工智能伦理指南》，提
