老龄化劳动力的政策框架

由RachaelRinchiuso拍摄的照片 基恩，芝加哥 一个老龄化劳动力的政策框架 海湾合作委员会的人口趋势正在反映发达经济体的趋势，寿命的延长和出生率的下降导致人口老龄化。尽管国民，尤其是在私营部门，越来越多地参与到劳动力中，但老年人数量的增加威胁着就业机会的减少。欧盟和东亚的全球经验表明，激活老年工人对于维持经济增长和社会支持系统的财务可行性至关重要 。沙特阿拉伯和阿联酋最近的养老金改革反映了类似的政策方向，但文化规范和政策空白正在阻碍这些努力。 上下文 GCC地区最近在经济和社会指标上出现了显著增长，据报道 ，沙特女性的劳动力参与率GASTAT从2021年的31.9%增加到2024年的36.2%，阿联酋私营部门工作的阿联酋公民人数已达到到2024年达到131,000国家级发展计划和行业战略在过去十年中加速了这一趋势，这同样也影响了劳动力增长和成熟度。此外，该地区的劳动力监管机构已采用新的劳动力政策，以推动国民参与劳动力，特别是私营部门。因此 ，目标类别中的参与度和就业率不断增长，包括青年和妇女 （见图2第2页）。 与此同时，得益于医疗保健服务和生活质量的全面改善，GCC人口正变得老龄化。此外，受教育水平的提高和劳动市场参与度的增加，尤其是女性的参与，促成了生育率的下降。因此，人口开始呈现出与欧盟和东亚发达经济体相似的模式，即老年人口（45岁以上）占全国总人口的比例不断增加，同时总人口整体扩张。城市化趋势进一步加剧了这一人口挑战，年轻个体迁往城市中心，将年长的社区居民遗留在农村地区（参见第3页的图2）。 这份白皮书考察了海湾合作委员会国家中老年员工的就业情况，将其视为受各种人生事件影响的一项个人选择。它回顾了当前的潮流和误解，并借鉴全球政策经验教训，提出一个独特的框架和综合政策路线图，敦促监管机构和雇主采取行动。 一个老龄化劳动力政策的框架1 图1 GCC见证了在包括青年和女性在内的目标类别中的参与度和就业率不断上升 青年失业率与女性劳动参与率（海湾合作委员会总计与世界总计， %，2005-2023） 60 CAGR+1.54% 50 40 30 20 10 CAGR–1.35% 0 20052010201520192023 GCC女性劳动力参与率(%)世界女性劳动力参与率(%)GCC青年失业率（%）世界青年失业率(%) 女性劳动力参与率：海湾合作委员会国家显示出女性劳动力参与率的稳步且显著的上升（复合年均增长率+1.54%），而且，虽然全球参与度仍然较高，但GCC的加速增长正稳步缩小差距。 青年失业率：海湾合作委员会的青年失业率始终低于全球平均水平，并且正在下降 一个更快的速度（CAGR：-1.35%），强调有效措施以应对该地区青年就业挑战。 关键观察： 注意：由于COVID-19大流行导致的劳动力市场扭曲，2019年采用了而未使用2020年。来源：按性别和年龄分的失业率—ILO建模估计（ILOEST）2024年5月（%），按性别和年龄分的劳动参与率 —ILOEST2023年11月（%）；凯捷分析 一个老龄工作劳动力的政策框架2 图2GCC人口正在老龄化，平均预期寿命增加，而生育率下降 人口结构变化——按年龄分组的人口（GCC总计，百分比分布，2005-2023） 0.35 CAGR –1.64% CAGR –1.54% CAGR –1.79% CAGR <15 15–24 25–34 35–44 65+ 55–64 35–44 +2.28% CAGR +4.82% CAGR +4.70% 45+人口占比(%): 2005:12% 2023:25% CAGR +1.35% 0.3 0.25 0.2 0.15 0.1 0.05 0 20252010201520192023 人口老龄化：GCC地区（<15至34岁）的年轻人群呈稳步下降趋势，负增长（最高年复合增长率为-1.79%），反映出青少年人口比例的萎缩。老年人群体快速增长：45岁及以上年龄组人口快速增长，其人口份额从2005年的12%翻倍至2023年的25%，凸显了显著的人口老龄化趋势。 关键观察： 注意：由于2019年取代了2020年，这是由于COVID-19大流行造成的劳动力市场扭曲。资料来源：按性别和年龄划分的人口——国际劳工组织（ILO）估计和预测，2023年7月（千）；凯文（Kearney）分析 一个老龄化劳动力的政策框架3 注意到这些人口趋势，尤其是人口老龄化和生育率下降，国家劳动和社会保障监管机构日益认识到需要延长国民劳动力的就业时间。在过去的三年中，引入了多项政策变革，主要聚焦于退休年龄和养老金制度，要求老年工人继续工作更长时间，并使提前退休条件更难满足。最近，沙特基安塔社会保险公司从58岁提高到65岁，根据个人年龄和贡献历史，逐步实施多年 。类似地，阿联酋一般养老金和社会保障机构引入鼓励退休人员重新就业的改革 (见图3) 然而，长期就业是一个复杂的问题——这是一个基于各种经济 、社会和家庭层面因素的内在个人决定。此外，一些挑战仍在间接地降低老年人的就业积极性，并有效地“惩罚”继续从事正式工作的决定。尽管该地区已采用普遍的反歧视政策和法律，但当前监管体系并未为老年人提供专门的保护，以防范职场中的潜在年龄歧视。在全球范围内，此类保护政策通常旨在解决社会对老年人绩效、敬业精神以及在青年就业机会影响方面的认知和刻板印象，这些认知和刻板印象都会影响雇主和劳动者的行为。 图3 阿联酋一般养老金和社会保障局推出鼓励退休人员返回工作 基准 触发 改革 改革后影响 沙特 法定退休 预期寿命 总论 退休年龄将 确保财务 阿拉伯 年龄是58岁， 显著 组织 逐渐增加到 可持续性 提前退休 增加至52 社会保险 65岁和 养老金制度by 可选方案25年后 1969年到约78年 (GOSI)宣布那个新的社交 最小值早期贡献 鼓励年长工人们必须留在 服务。 今天。 保险法。 退休将 themarketlonger. 增加到30年。 阿联酋 联邦法律第7号 延长寿命 联邦法令 改革允许阿曼人 促进积极老龄化 of1999required 期望和 2023年第57号 公民继续 通过鼓励 公民退休至 增长的经济 介绍了几个 超越 扩展 55岁 需要变更 对…的键更改 退休年龄55岁 参与 20年以下 养老制度。 养老金制度。 直到60岁。 劳动力 ofcontributions. 来源：通用养老金和社会保障署宣布颁布新联邦法令，世界银行突破沙特阿拉伯养老金改革，成为中东和北非地区的典范；凯文咨询分析 一个老龄化劳动力的政策框架4 关键概念和全球政策教训 对老年人就业激活工作的全球经验评估及其有效性实证研究，为GCC提供了一些有用的经验教训。例如，与老年人就业相关的长期社会规范会影响市场采纳，必须在政策设计和实施中加以考虑。 一个常见的误解涉及到“劳动总量”谬误：即认为一个经济体中就业机会是固定的，因此，老年人就业的增加会“挤占”劳动力市场的新进入者。实际上，数十年来经合组织成员国和东盟国家的就业数据定量研究并未发现老年人就业率提高与青年就业之间存在正向的统计学关联。换句话说，老年人并非年轻进入者的替代品，事实上，他们对经济的贡献能够创造新的就业机会并产生积极的总体影响。 在供应端，海湾合作委员会的文化规范和历史悠久的慷慨的福利和社会保障计划相结合，继续推动老年工人群体提前退休的决策。关于退休决策的心理社会研究强调了广泛的因素，不仅包括经济考虑，还包括从整体健康状况、家庭和社会承诺，以及减少的贡献感、孤独和无聊等一切。这些驱动力深深植根于整体生活经历中，并且每个因素的相关性因个人情况而异。事实上，一个调查研究来自阿布扎比社区发展部的2,662名阿联酋退休人员的数据验证了此类个人层面特征作为退休决策预测因子的重要性。虽然调查揭示了在符合资格要求后即可提前退休的频率，但该决定往往适用于承担家庭护理责任和/或配偶已退休的女性。该研究还强调退休后自我价值感降低和孤独感增强是寻求延长就业机会决策的关键预测因素，即使是在退休之后。 另一种常见的导致招聘决策中存在年龄歧视的误解是，认为老年员工的产出水平低于年轻同事，且他们对工作的投入有限。虽然技能不匹配的论点在某些情况下可能成立，但对终身学习和再培训的投资可以成为解决老年员工和年轻员工问题的有效方法。事实上，千禧一代和Z世代的就业和离职趋势凸显了老年员工更强的投入感和雇主忠诚度，这证明了在技能发展方面进行投资的合理性。 一个老龄化劳动力的政策框架5 其他国家试图延长老年工作者就业的失败尝试表明，当关键因素未予考虑时，这些政策可能多么不受欢迎。最近的法国未能提高退休年龄例如，为未来的工作指出了几个关键的政策教训（见fig.4）。 —促进延长就业的政策努力应与改变老年工人的条件同步进行。在期待老年群体工作更长时间之前，应优先解决招聘和人力资源管理实践中存在的年龄歧视，以及工作场所的物理适应性调整。 —需要延长老年群体就业的人口需求不应分散政策制定者解决人口趋势根本原因的注意力，例如生育率下降。例如，在劳动者生命历程早期实施有利于家庭的政策，可以从长期来看帮助减轻这一问题。 —老年工人的需求和优先事项与其他群体甚至群体内部都有所不同。典型的全日制就业模式可能不适合或对老年人构成挑战。监管机构必须承认灵活就业模式、创业或其他形式的自雇是允许老年群体为社会做出贡献的经济活动有效形式。 —退休是一个个人的决定和人生里程碑，许多工人都在期待 。因此，旨在提高老年群体就业水平的政策应该赋权个人做出自己的决定，并消除监管和工作场所的阻碍，而不是强制现有规范和行为模式的重大变化。 —最后，关于延长就业需求的相关论述和媒体宣传需要进行仔细的管理和策划。全球经验表明，关于养老金体系财政可持续性或劳动力短缺的负面讨论通常会适得其反，因为它将宏观问题归咎于个人。实际上，那些成功激活老年群体（包括英国和丹麦）的社会通常利用积极的框架，强调延长贡献和社会价值 。此类信息建立在自我价值感和积极老龄化作为延长就业决策关键驱动力的基础上。 图4 针对老年工作者就业延长工作，有若干关键政策启示 关注家庭友好政策 赋能退休选择 确保包容性劳动力市场 支持灵活的工作选项 使用积极的信息 尽管需要为年长工人延长雇佣期，但通过家庭友好政策应对低生育率等人口趋势有助于解决长期问题。 警察应该通过移除障碍来允许老年工人决定何时退休，而不是强迫他们推迟退休。 年龄歧视和职场适应性必须得到解决，才不要指望老年员工继续工作更长时间。 年长工人需要灵活的雇佣或自雇模式来满足他们多样化的需求和承诺 。 对延长雇佣的公共讨论进行谨慎管理至关重要。积极的、建设性的社会信息是获得支持的关键。 来源：当前与老龄化及工作趋势（Czaja,SharitandJames,2020）、老年劳动者与劳动力市场排斥过程（Burnayetal.,2023）、阿布扎比退休准备不足？预测阿联酋员工退休年龄与自我激活（Yangetel.,2022）、经合组织，国际劳工组织；凯捷分析 一个老龄化劳动力政策框架6 拟议的政策框架 从人口结构变化这一根本原因出发，劳动监管机构应与其他政府部门和社会组织合作，解决人们一生中人才流失的问题。家庭友好型职场政策在国家层面和雇主层面可以使员工协调工作和家庭责任并促进他们孩子的福祉和发展。一个经合组织政策评估 结合这些全球经验和政策教训，在当地的GCC背景下，劳动监管者需要仔细考虑他们在延长就业和老年工人激活方面的角色和定位。原则上，政策制定者应通过消除障碍、确保平等机会 、保护权力平衡，以及保障工作场所的最低标准和人类尊严，赋予个人做出自己的选择。为了体现这些角色，我们提出一个包含八个关键领域的综合政策框架，供劳动监管者在应对老龄化劳动力挑战时参考（见图5）。 突出父亲休假福利和儿童照护支持规定作为护理提供者（主要为女性）平衡工作与家庭的保障