美国地方政府债务的化解及其对中国的启示

摘要 中国地方政府正在努力解决地方政府债务问题。2024年底，地方政府一般债务和专项债总和占到GDP的35.24%，其中一般债务12.38%，专项债22.86%；2023年底，地方融资平台的债务占到GDP的57.68%。美国州和地方政府也曾经遇到过债务问题。1838年联邦政府债占全国各级政府债务总和的3%，州政府的债务占全国各级政府债务总和的86%，地方政府（县、市）债务占12.5%。州和地方政府债务危机多次爆发，联邦政府最初帮助过州政府还债，但后来不再援助，并强制地方政府还债。美国汲取了债务危机的惨痛教训，实施财政改革，最终解决了州和地方政府债务过高的问题。2023年，联邦政府的债务占全国各级政府债务总和的90.56%，州政府的债务占6.03%，地方政府的债务占3.42%。从美国的经历中，我国可吸取的经验教训包括：完善地方税制，量入为出，减少不必要开支，增加中央政府责任，设定债务上限，出租地方政府资产偿还债务，实行硬预算约束，建立地方政府破产法。 撰稿人：林双林（北京大学汇丰商学院教授，北大汇丰智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任） 成稿时间：2025年3月10日|总第127期|2024-2025学年第27期联系人：程云（0755-26032270，chengyun@phbs.pku.edu.cn） ThereductionoflocalgovernmentdebtintheUnitedStatesanditsimplicationsforChina Abstract China’slocalgovernmentsarefacingincreasinglyseriousdebtproblems.Bytheendof2024,thetotalamountofgeneraldebtandspecialdebtoflocalgovernmentaccountedfor35.24%ofGDP,withgeneraldebtat12.38%andspecialdebtat22.86%;bytheendof2023,thedebtoflocalfinancingplatformsaccountedfor57.68%ofGDP.Historically,stateandlocalgovernmentsintheUnitedStatesalsoencountereddebtproblems.In1838,thefederalgovernmentdebtaccountedfor3%ofthetotaldebtofalllevelsofgovernmentnationwide,thestategovernmentdebtaccountedfor86%,andthelocalgovernment(county,city,district)debtaccountedfor12.5%.Seriousdebtcriseshaveoccurred.Thefederalgovernmentoncehelpedstategovernmentspayofftheirdebts,butlaterstoppedprovidingassistanceandevenforcedlocalgovernmentstopayofftheirdebts.TheUnitedStateshaslearnedthepainfullessonsfromdebtcrises,implementedfiscalreforms,andeventuallysolvedtheproblemofexcessivestateandlocalgovernmentdebt.In2023,thefederalgovernment'sdebtaccountedfor90.56%ofthetotaldebtofgovernmentsatalllevelsinthecountry,whilethestategovernment'sdebtaccountedfor6.03%,andthelocalgovernment'sdebtaccountedfor3.42%.ThelessonsthatChinacanlearnfromtheUnitedStates'experienceinclude:improvingthelocaltaxsystem,reducingunnecessaryexpenditures,increasingcentralgovernmentspendingresponsibilities,settingadebtceiling,leasingorsellinglocalgovernmentassetstorepaydebts,implementinghardbudgetconstraints,andestablishingalegalframeworkforlocalgovernmentbankruptcy. 引言 目前，中国地方政府正在努力解决地方政府债务问题。2023年底，地方政府显性债务余额407,372.93亿元，包括一般债务余额158,687.48亿元、专项债务余额248,685.45亿元。地方政府一般债务和专项债占到GDP的32.32%。地方融资平台的债务2023年为721,564.63亿元，占到GDP的57.68%。2024年底，地方政府债务余额475371亿元，包括一般债务167013亿元，专项债务308358亿元。地方政府一般债务和专项债总和占到GDP的35.24%，其中一般债务12.38%，专项债22.86%；地方政府显性债务总和占GDP比重比2023年增加近3个百分点。地方财政问题成为中国面临的最棘手的问题之一。 美国州和地方政府也曾经遇到过债务问题。2美国州政府和地方政府，在美国建国后的近一个半世纪里，曾是主要政府债务举借者。31838年联邦政府债占全国各级政府债务总和的3%，州政府的债务占全国各级政府债务总和的86%，地方政府（县、市）债务占12.5%。1902年联邦政府债占全国各级政府债务总和的35.9%，州政府的债务占7%，地方政府债务占57.1%。可见，地方政府债务曾比联邦债务严重。 债务总是要偿还的。高额的债务会引起债务危机。美国历史上爆发过多次大的州和地方政府债务危机。债务危机常常与经济危机相随，给地方政府和当地人民带来极大的苦难。危机期间税收不降反增，政府开支减少，失业加重，民众生 2美国联邦政府未被授予的权力留给州和州内人民，这些权力由州和地方政府分享。每个州都有自己的宪法。所有州政府都仿照联邦政府，由三个部门组成：行政、立法和司法。地方政府通常包括两级：县（在阿拉斯加州称为自治市镇，在路易斯安那州称为教区）和市政当局（或城市/城镇）。县的管辖面积加起来就是州的管辖面积，每个人都归属于一个县。在一些州，县分为乡镇。市政当局多种多样，由州宪法决定，被称为乡镇、村庄、自治市镇、城市或城镇。市的管辖区可能在一个县内，也可能跨县。各种区也在县或市政边界之外的地方政府中发挥职能，例如学区或消防区。市政当局的规模差异很大，从纽约市和洛杉矶的数百万居民到明尼苏达州詹金斯的200多人。县政府的职责包括：登记注册(生死，地产过户、驾照和其他证照发放等)、主持选举、修筑地方和乡村道路、制定区域规划、落实建筑规章、保障治安(尤其在乡村)，为低收入者提供社会福利以及发挥司法职能等。市政当局通常负责公园和娱乐服务、警察和消防部门、住房服务、紧急医疗服务、市政法院、交通服务（包括公共交通）和公共工程（街道、下水道、除雪、标牌等）。 3 Wallis,JohnJ.,2000,AmericanGovernmentFinanceintheLongRun:1790to1990, TheJournalofEconomicPerspectives14(1),61-82;下称Wallis(2000). 活水平下降。美国地方政府不断吸取惨痛教训，实行财政改革，完善法制；联邦政府也明确与地方政府的财政关系，承担自己应该承担的支出责任；这样，美国就最终解决了州和地方政府债务过高的问题。 目前，州和地方政府的债务占GDP的比重普遍很低。2023年联邦政府的债务占全国各级政府债务总和的90.56%，州政府的债务占6.03%，地方政府的债务占3.42%。2023年联邦政府债占GDP的119.48%，州政府的债务占GDP的7.95%，地方政府债务仅占GDP的4.51%。 美国州和地方财政经历了哪些变化？州和地方政府是如何化解债务的？有哪些经验和教训值得中国汲取？中国地方政府应该如何保持财政可持续？这些都是学者和政府决策者关心的问题。 1.美国的地方政府债务演化 美国有50个州，1个特区。200多年来，美国政府的规模大大增加了。如图 1所示，美国政府财政收入占GDP的比重1800年为2.36%，1850年为1.72%， 1900年为2.94%，1910年为2.14%，1913年为1.95%，1929年为3.72%，1930年为4.44%，1940年为6.78%，1945年为22.48%，1950年为13.93%，1959年为15.64%，1960年为28.1%，1965年为27.73%，1970年为30.24%，1980年为31.57%，1990年为32.86%，2000年为35.35%，2010年为28.77%，2020年为 30.81%，2022年为32.55%。 图1美国政府收入占GDP比重1800-2022 资料来源：IMF,UnitedStates,Governmentrevenue,percentofGDP,https://www.imf.org/external/datamapper/rev@FPP/USA 经济发展的不同阶段，美国各级政府扮演的角色不同，其财政来源也不同，债务负担也不同。从1790年到1842年左右，州政府更活跃，大量投资基础设施，推动经济发展。基础设施投资和土地出售为政府提供了收取“资产收入”的机会。各州也在交通改善投资中发挥了主导作用。1841年，州债务大约是地方政府债务总和的7.72倍,是联邦政府债务的38.6倍。4 从19世纪40年代开始，地方（县、市、区）政府更为活跃，其规模和重要性不断增长，积极投资铁路网的建设，大量从事教育、公路、供水系统、下水道系统和公用事业等大部分重要基础设施投资。财产税逐渐成为地方和州财政的最重要来源。到1890年，地方政府债务大约是州政府债务的4倍，为联邦政府的 80.66%；1902年，地方政府债务大约是州政府债务的8.16倍，为联邦政府的1.59 倍；1913年，地方政府债务大约是州政府债务的10.16倍，为联邦政府的3.38 倍。5 一次世界大战后，联邦政府债务大大增加。1913年，随着战争威胁的迫近，美国宪法第十六修正案被批准。修正案规定：“国会有权对任何来源的所得征收税款，而不必在各州之间进行分配，也不必考虑任何人口普查或统计。”后来，国会通过了一项法案，即对3,000美元以上的个人净所得征收1%的税，对500,000美元以上的所得征收6%的附加税。6此后，所得税很快成为最重要的联邦政府财政来源，联邦政府规模开始迅速扩大。从20世纪30年代开始，联邦拨款资助、州和地方政府具体管理的国内经济项目（包括基础设施投资）增加；国防和养老保障开支也增加。 1920年联邦政府债务占总债务的比重为53%，州政府为41.38%，地方政府为5.63%。1930年联邦政府债务占总债务的比重为48.27%，州政府为44.42%，地方政府为7.32%。1940年联邦政府债务占总债务的比重为71.43%，州政府为23.51%，地方政府为5.06%。1950年联邦政府债务占总债务的比重为91.42%， 4同上。 5同上。 6https://www.irs.gov/newsroom/historical-highlights-of-the-irs 州政府为6.7%，地方政府为1.8