美国地方政府债务的化解及其对中国的启示

摘要1 中国地方政府正在努力解决地方政府债务问题。2024年底，地方政府一般债务和专项债总和占到GDP的35.24%，其中一般债务12.38%，专项债22.86%；2023年底，地方融资平台的债务占到GDP的57.68%。美国州和地方政府也曾经遇到过债务问题。1838年联邦政府债占全国各级政府债务总和的3%，州政府的债务占全国各级政府债务总和的86%，地方政府（县、市）债务占12.5%。州和地方政府债务危机多次爆发，联邦政府最初帮助过州政府还债，但后来不再援助，并强制地方政府还债。美国汲取了债务危机的惨痛教训，实施财政改革，最终解决了州和地方政府债务过高的问题。2023年，联邦政府的债务占全国各级政府债务总和的90.56%，州政府的债务占6.03%，地方政府的债务占3.42%。从美国的经历中，我国可吸取的经验教训包括：完善地方税制，量入为出，减少不必要开支，增加中央政府责任，设定债务上限，出租地方政府资产偿还债务，实行硬预算约束，建立地方政府破产法。 ThereductionoflocalgovernmentdebtintheUnitedStatesanditsimplicationsforChina Abstract China’slocalgovernmentsarefacingincreasinglyseriousdebtproblems.Bytheendof2024,thetotal amount ofgeneraldebt andspecial debt oflocal governmentaccountedfor35.24%ofGDP,withgeneraldebtat12.38%andspecialdebtat22.86%;bytheendof2023,thedebtoflocalfinancingplatformsaccountedfor57.68%ofGDP.Historically,stateandlocalgovernmentsintheUnitedStatesalsoencountereddebtproblems.In1838,thefederalgovernmentdebtaccountedfor3%ofthetotaldebtofalllevelsofgovernmentnationwide,thestategovernmentdebtaccountedfor86%,andthelocalgovernment(county,city,district)debtaccountedfor12.5%.Seriousdebtcriseshaveoccurred.Thefederalgovernmentoncehelpedstategovernmentspayofftheirdebts,butlaterstoppedprovidingassistanceandevenforcedlocalgovernmentstopayofftheirdebts.TheUnitedStateshaslearnedthepainfullessonsfromdebtcrises,implementedfiscalreforms,andeventuallysolvedthe problem of excessive state and local government debt.In 2023,the federalgovernment'sdebtaccountedfor90.56%ofthetotaldebtofgovernmentsatalllevelsinthecountry,whilethestategovernment'sdebtaccountedfor6.03%,andthelocalgovernment'sdebtaccountedfor3.42%.ThelessonsthatChinacanlearnfromtheUnited States'experience include:improving the local tax system,reducingunnecessaryexpenditures,increasingcentralgovernmentspendingresponsibilities,settinga debt ceiling,leasing or sellinglocal government assets torepay debts,implementinghardbudgetconstraints,andestablishingalegalframeworkforlocalgovernmentbankruptcy. 引言 目前，中国地方政府正在努力解决地方政府债务问题。2023年底，地方政府显性债务余额407,372.93亿元，包括一般债务余额158,687.48亿元、专项债务余额248,685.45亿元。地方政府一般债务和专项债占到GDP的32.32%。地方融资平台的债务2023年为721,564.63亿元，占到GDP的57.68%。2024年底，地方政府债务余额475371亿元，包括一般债务167013亿元，专项债务308358亿元。地方政府一般债务和专项债总和占到GDP的35.24%，其中一般债务12.38%，专项债22.86%；地方政府显性债务总和占GDP比重比2023年增加近3个百分点。地方财政问题成为中国面临的最棘手的问题之一。 美国州和地方政府也曾经遇到过债务问题。2美国州政府和地方政府，在美国建国后的近一个半世纪里，曾是主要政府债务举借者。31838年联邦政府债占全国各级政府债务总和的3%，州政府的债务占全国各级政府债务总和的86%，地方政府（县、市）债务占12.5%。1902年联邦政府债占全国各级政府债务总和的35.9%，州政府的债务占7%，地方政府债务占57.1%。可见，地方政府债务曾比联邦债务严重。 债务总是要偿还的。高额的债务会引起债务危机。美国历史上爆发过多次大的州和地方政府债务危机。债务危机常常与经济危机相随，给地方政府和当地人民带来极大的苦难。危机期间税收不降反增，政府开支减少，失业加重，民众生 专题报告系列 活水平下降。美国地方政府不断吸取惨痛教训，实行财政改革，完善法制；联邦政府也明确与地方政府的财政关系，承担自己应该承担的支出责任；这样，美国就最终解决了州和地方政府债务过高的问题。 目前，州和地方政府的债务占GDP的比重普遍很低。2023年联邦政府的债务占全国各级政府债务总和的90.56%，州政府的债务占6.03%，地方政府的债务占3.42%。2023年联邦政府债占GDP的119.48%，州政府的债务占GDP的7.95%，地方政府债务仅占GDP的4.51%。 美国州和地方财政经历了哪些变化？州和地方政府是如何化解债务的？有哪些经验和教训值得中国汲取？中国地方政府应该如何保持财政可持续？这些都是学者和政府决策者关心的问题。 1.美国的地方政府债务演化 美国有50个州，1个特区。200多年来，美国政府的规模大大增加了。如图1所示，美国政府财政收入占GDP的比重1800年为2.36%，1850年为1.72%，1900年为2.94%，1910年为2.14%，1913年为1.95%，1929年为3.72%，1930年为4.44%，1940年为6.78%，1945年为22.48%，1950年为13.93%，1959年为15.64%，1960年为28.1%，1965年为27.73%，1970年为30.24%，1980年为31.57%，1990年为32.86%，2000年为35.35%，2010年为28.77%，2020年为30.81%，2022年为32.55%。 经济发展的不同阶段，美国各级政府扮演的角色不同，其财政来源也不同，债务负担也不同。从1790年到1842年左右，州政府更活跃，大量投资基础设施，推动经济发展。基础设施投资和土地出售为政府提供了收取“资产收入”的机会。各州也在交通改善投资中发挥了主导作用。1841年，州债务大约是地方政府债务总和的7.72倍,是联邦政府债务的38.6倍。4 从19世纪40年代开始，地方（县、市、区）政府更为活跃，其规模和重要性不断增长，积极投资铁路网的建设，大量从事教育、公路、供水系统、下水道系统和公用事业等大部分重要基础设施投资。财产税逐渐成为地方和州财政的最重要来源。到1890年，地方政府债务大约是州政府债务的4倍，为联邦政府的80.66%；1902年，地方政府债务大约是州政府债务的8.16倍，为联邦政府的1.59倍；1913年，地方政府债务大约是州政府债务的10.16倍，为联邦政府的3.38倍。5 一次世界大战后，联邦政府债务大大增加。1913年，随着战争威胁的迫近，美国宪法第十六修正案被批准。修正案规定：“国会有权对任何来源的所得征收税款，而不必在各州之间进行分配，也不必考虑任何人口普查或统计。”后来，国会通过了一项法案，即对3,000美元以上的个人净所得征收1%的税，对500,000美元以上的所得征收6%的附加税。6此后，所得税很快成为最重要的联邦政府财政来源，联邦政府规模开始迅速扩大。从20世纪30年代开始，联邦拨款资助、州和地方政府具体管理的国内经济项目（包括基础设施投资）增加；国防和养老保障开支也增加。 1920年联邦政府债务占总债务的比重为53%，州政府为41.38%，地方政府为5.63%。1930年联邦政府债务占总债务的比重为48.27%，州政府为44.42%，地方政府为7.32%。1940年联邦政府债务占总债务的比重为71.43%，州政府为23.51%，地方政府为5.06%。1950年联邦政府债务占总债务的比重为91.42%， 专题报告系列 州政府为6.7%，地方政府为1.88%。1970年联邦政府债务占总债务的比重为72.62%，州政府为19.36%，地方政府为8.01%。1990年联邦政府债务占总债务的比重为78.85%，州政府为13.33%，地方政府为7.83%。2000年联邦政府债务占总债务的比重为79.5%，州政府为12.77%，地方政府为7.74%。2010年联邦政府债务占总债务的比重为82.62%，州政府为10.56%，地方政府为6.82%。2020年联邦政府债务占总债务的比重为89.17%，州政府为6.9%，地方政府为3.93%。2023年联邦政府债务占总债务的比重为90.56%，州政府为6.03%，地方政府为3.42%（见图2）。 如图3所示，1920年联邦债务占GDP的比重为29.08%，地方政府债务占GDP的0.99%，州政府的债务占GDP的8.42%。1933年联邦债务占GDP的比重为39.4%，州政府债务占GDP的28.03%，地方政府的债务占GDP的5.31%。1939年第二次世界大战爆发后，1941年12月7日，美国对日宣战；12月11日轴心国对美宣战，美国当日随即对法西斯德国宣战，决战于欧亚两个战场，军费开支大增，联邦债务占GDP的比重1946年达到119.12%，州政府债务占GDP的6.01%，地方政府的债务占GDP的1.03%。二战后，美国政府债务占GDP的比重逐渐下降。1981年，联邦债务占GDP的比重为30.51%，州政府债务占GDP的7.02%，地方政府的债务占GDP的4.14%。 上世纪70年代末，凯恩斯主义经济学退出主流地位，通过理性预期革命得到新鲜血液的新古典经济学成了政府政策制定的主要理论基础；在美国和英国都兴起了国有企业私有化的浪潮。里根经济政策的支柱包括增加国防开支、平衡联邦预算和减缓政府支出的增长、减少联邦所得税和资本利得税、减少政府监管、收紧货币供应量以降低通货膨胀等等。然而这些措施并没有减少各级政府的债务规模，反而使债务规模扩大。1981年的债务规模刚讲过。1988年，里根完成两任总统任期下台时，联邦政府债务占GDP的比重为49.24%，州政府债务为9.05%，地方政府债务为5.24%。