全球经济金融问题研究：美国州和地方政府的债务管理及其对中启示

1 内部报告 注意保存 全 球 经 济 金 融 问 题 研 究 2014年第4期（总第116期） 中国银行国际金融研究所 2014.7.14 美国州和地方政府的债务管理及其对中国的启示 葛奇1 【摘要】美国州和地方政府的双重预算体制以及仅适用于经常性预算的“平衡预算法则”，决定了其必须通过发行市政债券（其中又以长期债券为主）的方式为资本项目提供融资。美国在市政债券发行（特别是一般责任债券发行）的漫长历史过程中形成了一套较为科学的债务管理办法，其核心内容就是对债务承受能力的衡量和评估，以及对债务上限的设定。然而，近几十年来，在州和地方政府债务的构成中，一般责任债券开始向预算外实体发行的收入债券转移，使得州和地方政府能够通过合法的途径规避债务限制。 1 作者单位：中国银行国际金融研究所。 2 美国州和地方政府的债务管理经验值得借鉴。最近中国已决定建立以政府债务为主体的地方政府举债融资机制。作者认为，在目前对地方政府债务发行规模实行中央集权式的限额控制基础上，应逐步考虑将债券发行的限额和债务余额的控制与地方政府自身的债务承受能力挂钩；并在目前地方债券仅限于省级政府发行的基础上，由负责承担城市基础设施的市、县政府直接发行地方债券，变自行发行为自主发行，变地方债券为市政债券。 3 一、引言 美国州和地方政府发行市政债券，迄今已有200年的历史。其经验表明，长期债券在州和地方政府的资本投融资方面发挥了极为重要的作用，增强了地方的短期和长期经济效益。与此同时，美国在进行债务管理的过程中也认识到，虽然州和地方政府面临着预算硬约束，但所谓的“财政规避”会削弱预算硬约束的作用。州和地方政府既可通过债券发行规避“平衡预算法则”，又可通过政府的预算外实体发行收入债券，从而规避债务限制。 近几年来，中国地方政府的债务规模迅速增长。虽然银行贷款在各类债务资金来源中占比最高，但增长趋势已明显放缓。与此同时，债券发行在地方政府各类债务中的占比已从2010年的7%增加到2013年上半年的10.3%。近日，中央政府已明确提出要建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。可以认为，债券发行在中国已经并将日益成为地方债务融资的一种重要形式。 但我们也必须看到，自2009年4月3日中国地方政府债券首次在上海证券交易所正式上市以来，地方债券的发行仅仅走过了五个年头，特别是地方债券的自发自还试点以及地方政府的债务评级工作也才刚刚开始。因此，我们有必要在汲取美国州和地方政府债务管理的历史经验和教训的基础上，逐步完善地方政府的债务管理制度，并建立有效的债 4 务规模控制机制，以便在适当的时机完成地方政府债券由自行发行向自主发行的过渡，并最终实现中国地方政府债券向真正意义的市政债券的转变。 本文第二部分首先介绍美国州和地方政府债务，特别是长期债务与资本预算的关系。第三和第四部分分别从“财政幻觉”理论和“财政规避”行为两个不同角度，阐述美国州和地方政府债务融资的合理性及其债务规模扩大的历史原因。第五和第六部分则分别从美国州和地方政府两个不同层次论述地方债务管理的政策及其实践，侧重于债务承受能力的衡量和评估。最后，第七部分在总结美国州和地方政府债务管理经验的基础上，对中国地方政府的债务管理方法，特别是债务规模的控制提出若干建议。 二、美国州和地方政府债务与资本预算的关系 与美国的联邦政府只制定经常性预算不同，大部分州和地方政府采用经常性预算（operating budget) 和资本预算（capital budget) 的双重预算方法。 经常性预算主要通过当前收入（包括地方税收、各类收费、联邦政府资助等）为当前开支（包括员工工资、服务性支出和债务利息支出等）提供资金来源。所谓的州和地方政府预算赤字，通常涉及的都是经常性预算。州和地方政府的收入与支出在时间上往往不匹配，因此大多数州和地方政府 5 通过发行短期债券为当前开支提供融资，而后再利用未来的收入加以偿付。此类债券被称为预期收入票据(revenue anticipation notes)或预期税收票据（tax anticipation notes）。需要说明的是，几乎所有的州和地方政府都必须在其每一财政年度维持经常性预算的平衡，只有在特殊的情况下才允许短期债务结转到下一年度。 资本预算一般被用来为基础设施投资提供资金。在有些州，资本预算的时间跨度可以长达十年。经常性预算和资本预算的区别在于：长期债务几乎总是用于资本项目，因此被包括在资本预算内；相反，为资本项目发行债券而承担的利息支出则包括在经常性预算内。 由于采用资本预算和“平衡预算法则”，州和地方政府较难通过发债为当前的经常性开支提供资金。不过，有些州允许灵活操作，经常性预算和资本预算之间可进行某种转移开支，例如从本财政年度转到下一财政年度，或从某个账户转到另一个账户，从而突破了刚性的债务处理原则。此外，许多州还设立一些特殊机构进行债务发行，这些机构属于州政府的组成部分，但通常不会受到预算管理政策的约束。 除了“平衡预算法则”之外，州和地方政府发债还要受到金融市场的约束。如同任何借款者一样，州和地方政府需要让有意愿的投资者购买其债券。不过，由于州和地方政府债务相对安全，同时其债务利息享受联邦所得税豁免优惠， 6 因此存在巨大的需求。由家庭、共同基金和货币市场基金所代表的个人投资者是州和地方政府债券的主要持有者。在全部市政债券余额中，约2/3为个人投资者所持有，其余部分则为商业银行、保险公司、封闭式基金以及国外投资者所持有。 截至2014年一季度，州和地方政府的债务余额为29,155亿美元，其中州政府的债务比重为40%，地方政府比重为60%；长期债务占比为98.5%，短期债务（期限在13个月以下）仅占1.5%。 在市政债券中，只有一般责任债券（general obligation bond）是以发行机构的全部声誉和信用为担保的，必须由州和地方政府的财政收入来偿还；其余则为收入债券（revenue bond），由特定的收入来源提供担保，其还本付息来自于由特定项目产生的收入。目前，在州和地方政府发行的债券中，一般责任债券仅占1/3左右，其余的2/3则为收入债券。 观察州和地方政府债务水平的高低，可采用债务还本付息能力这一指标。衡量债务还本付息能力最为普遍的方法是采用除联邦政府转移支付之外的州和地方政府自有收入（own-source revenue)，包括各类税收收入（如所得税、销售税和财产税等）和各类收费收入（如公立大学的学费和各种公共娱乐场所的费用）。由于州和地方政府对自有收入拥有很大的控制权，因此自有收入被认为是衡量债务还本付 7 息能力的最佳尺度。此外，衡量债务还本付息能力的狹义方法是仅仅使用当前的税收收入。但这种方法会使还本付息能力被低估，而且对地方政府而言，也有可能导致其收入来源更不稳定。因为和州政府相比，地方政府通常更多地依赖于各类收费收入，较少依赖于当前的税收。 三、“财政幻觉”与州和地方政府债务融资的合理性 为政府开支进行融资的一个基本问题是如何在发行债务和使用当前税收之间进行选择。19世纪初，“李嘉图等价定理”认为，当政府试图以债务融资手段增加开支以刺激需求时，由于公众预期未来的税收将由于债务的清偿而增加，他们会在目前将一部分原先用作消费的资金储存起来，需求最终将维持不变。因此，政府开支的融资形式（无论是采取税收还是发行债务）对总开支并不产生实质性的影响。对“李嘉图等价定理”持不同意见的人则认为，这一理论是建立在一系列不现实的假设基础之上的，包括完善的资本市场、个人借款和储蓄的能力等。 1903年，意大利经济学家Amilcare Puviani提出了“财政幻觉”（fiscal illusion）理论，后由美国经济学家 James Buchanan于1967年作了进一步的发展。该理论认为，在当前的纳税人看来，利用债务对公共物品进行融资要比税收来得便宜，因为税收的支付被推迟到了未来。在这里，政府的 8 选择在于当前征税还是未来征税。由于债务融资达到了公共融资的两个主要目标，所以理论上“财政幻觉”会导致更多的公共支出。 第一，凡是为资本项目发行的债务，需由公共基础设施的使用者通过支付税收来偿还债务。这种被称为“谁使用谁支付”（pay-as-you-use) 的融资方式不同于“现收现付”（pay-as-you-go) 的方式，它被认为能改善代际公平，因为用来偿还债务的税收是由享受这些资本项目的纳税人支付的。 第二，债务融资使那些规模较大且价格昂贵的基础设施项目的支出更为顺畅，否则州和地方政府必须为这些基础设施周期性地支付大笔的款项，税收也会随着支付的发生而大幅波动。 几十年来，“谁使用谁支付”的方式一直在美国州和地方政府的公共设施融资方面占有统治地位。但也有些州和地方政府仍倾向于使用“现收现付”的方式为资本项目提供融资。它们一方面通过“节省”税收收入，另一方面则尽量使计划的支出与税收和收入的结构相匹配。然而这种方式会面临诸多的约束，例如需要建立一套维持税收的严格制度，并对未来的开支需求做出准确的估计。有一种观点认为，比较理想的选择是，根据经济的状况混合使用上述两种融资机制，以使效率最大化。这一观点起源于20世纪40年代美国经济 9 学家Alvin Hansen提出的反周期财政政策。具体来说，在经济增长和预算盈余时期，州和地方政府应该使用“现收现付”的方式，而在经济放缓时则应倾向于“谁使用谁支付”的方式。换句话说，在经济压力较大的时期，通过债务融资的资本支出会更为有效；而在预算盈余时期，使用当前的收入对资本开支进行融资则较为妥当。这种观点大体反映了美国目前的情况。 四、“财政规避”与州和地方政府债务规模的扩大 美国各州的预算框架通常包括五个方面：（1）平衡预算规定；（2）税收和支出限额；（3)债务限额；（4)会计核算准则；（5)政府间转移支付。所谓“财政规避”（fiscal evasion)，是指州和地方政府绕过预算框架中的预算规则，或利用这些规则的设计漏洞，通过债务的使用和政府间资助提供政策性融资，隐藏政府财政开支的真实成本，增强“财政幻觉”。 （一）以联邦资助或债券发行规避“平衡预算法则” 除了佛蒙特州之外，美国所有各州都由其宪法或法令颁布“平衡预算法则”。该法则一般采取两种形式：预期的 （prospective）和追溯的（retrospective）“平衡预算法则”。 预期的“平衡预算法则”要求计划的或制定的预算必须保持平衡。如果收入不足以支付计划的开支，就会导致赤字。 10 这通常会使立法者夸大预期的收入，以使较高的开支水平显得更具合法性，其负面影响是选民对由此引起的赤字开支产生不满，或政府增加未来税收。美国有44个州要求州长向立法机构提交平衡预算，有37个州规定立法机构颁布平衡预算。 追溯性的“平衡预算法则”较为严格，它规定了财政年度末的赤字处理方法。美国有7个州允许赤字结转到下一财政年度，但有多达36个州禁止赤字结转，规定任何收入短缺都必须通过减少开支、增加税收、发债、联邦资助或会计处理等反映在当前财政年度。实证数据显示，凡是宪法规定开支限额且不允许赤字结转的州在控制开支增长方面往往更为有效。 尽管“平衡预算法则”的设计是为了控制赤字支出，但它对具体到哪一类开支的约束却十分有限。据统计，美国有多达48个州的“平衡预算法则”只适用于经常性预算或一般资金，在各州预算中占20%-60%的比重。有38个州将平衡预算规定延伸到联邦资金，有34个州将开支限额应用到特殊资金，税收被指定为只能用于专项开支。 许多州在长期维持预算平衡的同时，却无法使其收入的增长速度与支出保持一致。这是因为，它们在依赖自有收入的同时，还可通过联邦资助及州和地方政府债务发行提供融资。一方面，联邦政府可通过转移支付使州政府扩大支出， 11 同时也鼓励州政府发行债务以