流域高质量发展与气候适应研究——气候变化下的流域协同治理

流域高质量发展与气候适应研究——气候变化下的流域协同治理 专题政策研究项目组成员 中外组长*: 中方组长：李晓江，国合会特邀顾问，第五届国合会委员，国家工程勘察设计大师外方联合组长：FernandoMiralles-Wilhelm，大自然保护协会（TNC）首席科学家外方联合组长：HansMommaas，国合会特邀顾问，第六届国合会特邀顾问，荷兰环境评估署（PBL）主席 中外成员*: 王凯，国家工程勘察设计大师，中国城市规划设计研究院院长徐家贵，太湖流域管理局副总工程师闫保华，红树林基金会（MCF）秘书长甘剑平，香港科技大学(广州地球、海洋和大气科学系主任杨全明，四川南充水文水资源勘测中心主任王才君，中国国际工程咨询有限公司张永波，中国城市规划设计研究信息中心主任吕晓蓓，中国城市规划设计研究院西部分院副院长刘昆轶，中国城市规划设计研究院上海分院副总规划师肖莹光，中国城市规划设计研究院西部分院副总规划师任希岩，中规院(北京)规划设计有限公司生态市政院总工程师杨波，大自然保护协会（TNC）KeesBons，荷兰三角洲研究院（Deltares）FransKlijn，荷兰三角洲研究院（Deltares）AnnaKosters，荷兰三角洲研究院（Deltares） 支持专家: 薛澜，清华大学苏世民书院院长李原园，水利部水利水电规划设计总院副院长，政协第十三届全国委员会人口资源环境委员会委员潘家华，中国社科院学部委员、原中国社科院生态文明所所长张兵，自然资源部国土空间规划局局长李平，中国社科院数量经济与技术经济研究所所长张永生，中国社科院生态文明所所长张菁，中国城市规划设计研究院总规划师 郑德高，中国城市规划设计研究院副院长陈明，中国城市规划设计研究院院士工作室副主任徐欣，大自然保护协会（TNC）WillemLigtvoet，荷兰环境评估署（PBL）WilfriedtenBrinke，蓝地咨询（BluelandConsultancy）HenkOvink，荷兰水事务特使MartienBeek，荷兰基础设施和水资源管理部MauritsBOOMARS，荷兰基础设施与水管理部DirkKRIJGSMAN，荷兰基础设施与水管理部JasminSchous，荷兰基础设施与水管理部GerryGalloway，密西西比河委员会前主席AuShionYee，亚洲开发银行（ADB）RamYerubandi，多伦多大学空间与环境科学系 协调员: 秦奕，中国城市规划设计研究信息中心胡京京，自然资源部国土空间规划研究中心BobTansey，大自然保护协会（TNC）TjitteNauta，荷兰三角洲研究院（Deltares） *本项目组长和成员以个人身份参与项目工作。本报告中所表达的观点和意见仅代表参与此项专题政策研究团队专家个人立场，不代表其所在组织和国合会的观点和意见。 执行摘要 中国的流域治理已经进入了一个新阶段。气候变化对自然资源和土地利用产生明显影响，并增加了极端天气事件的不确定性和风险。因此，中国关于积极应对气候变化适应、“双碳”目标、韧性（Resilience）和共同富裕等方面的新战略目标，需要新的政策才能成功实现。本研究基于前期相关研究成果，如国合会之前关于流域综合管理（2004年、2022年）的研究报告和2018、2019年关于生态补偿机制的研究报告，并受到国合会“海洋治理专题政策研究项目”的启发，针对气候变化下流域面临的协同治理新挑战提出政策建议。 （一）中国及国际大河流域治理案例研究 本报告通过比较研究世界上其他大河流域协同治理经验，积极探索中国长江及其他流域应对气候变化的系统性、前瞻性的可持续发展治理方法。在解决中国当前流域发展的关键问题的同时，为全球其他流域的发展和治理做出重要贡献。 针对中国流域突出的生态环境问题，中国政府将原来以经济发展为重点的流域治理理念转变为“生态优先、绿色发展”，并出台了《长江保护法》、《黄河保护法》等一系列法律法规、政策文件和专项规划。中国政府成立了“推动长江经济带发展领导小组”等机构，作为指导流域治理的顶层机构，加强不同领域、不同级别政府部门对流域治理的统筹协调，推动流域综合治理和区域协调不断深化。 本报告对长江、莱茵河的上、中、下游及支流，密西西比河北半球部分、亚马逊河和赞比西河南半球部分的不同次级流域开展了实证案例研究，结合气候变化影响、流域经济社会发展阶段和发展诉求的差异性，分析了当前阶段的新挑战在流域不同地区的具体特征——包括性别不平等和其影响，以便为完善流域治理体系提供更多的经验借鉴。 原有的流域干预措施的经验教训表明，按照当前的科学理论，很多流域问题可能会采用与以往不同的做法。本研究认为，在制定流域干预措施时，相关治理主体必须对河流的水动力学、水形态学和水生态等方面的短期冲击和长期影响进行综合评估。相应的评估应在合适的空间尺度中开展。河流系统是高度动态的，对系统某一部分的干预会通过水流、沉积物动力学和生态过程对流域系统的其他部分产生短期或长期的影响。 历史的经验教训表明，在气候变化的新时期，增强流域韧性，可以降低极端事件造成的破坏和影响，这就要求转变治理方式，从被动应对破坏性洪水转向提前主动的流域韧性行动和气候适应性行动。治理不应限于当前的问题解决，更应具有长远目标，时间范围应展望到2100年。流域的协调治理需要涉及的各方主体都作出承诺，否则难以形成有效的 结果。欧洲的经验表明，明确对流域整体治理目标的承诺可以减少较小空间范围流域协调的复杂性，同时确保流域治理政策实施的一致性。 科学研究表明，气候危机正在向我们袭来，风险的紧迫性和气候适应的必要性已不可忽视。中国和其他国家在进一步努力减缓气候的同时，需要积极主动地全面应对推进适应气候变化。行动包括并需要确定和推进更广泛和更深入的方法来提高城乡聚落和环境的韧性。人们越来越认识到需要采取一体化的方法来加强流域协同治理，这包括需要跨部门、跨部委和其他机构的合作。特别是在《长江保护法》和《黄河保护法》发布后，中国政府应指导建立区域合作机制，将所有参与者聚集在一起，以确保气候挑战在流域内得到充分解决，并支持长期、可持续、包容和健康的发展。 （二）主要政策建议 2021年3月1日正式实施的《长江保护法》，确立了“国家长江流域协调机制”和“长江流域地方协作机制”，推动了我国流域协同治理从“分割”到“综合”的重大机制变革。在2020年全面推进长江经济带发展座谈会上，习近平总书记提出“使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军”的要求。 IPCC等研究表明，洪水和干旱等极端气候事件的风险日益增大，增强韧性对经济和能源安全以及人类的共同繁荣至关重要，应采取即刻行动以适应气候变化影响。在全球应对气候变化，中国推进共同富裕的新背景下，为更好地落实总书记的要求，提出以下协同治理建议： 一、应充分认识到增强流域韧性与气候适应能力具有很高的安全保障、经济投资、低碳发展、生态保护的综合价值，建议以绿色转型为核心，在流域经济社会发展全局中统筹考虑提升流域韧性和气候韧性。除了采取"抵御性"措施应对气候风险带来的紧迫压力外，还应在技术和治理模式上采取"创新性"的治理策略。 二、在“国家长江流域协调机制”和“地方协作机制”等政府协作机制基础上，建立跨部门，跨行政区，政府与企业，以及社会公众、NGO等多元主体参与的协作机制。借鉴“欧盟框架指令”，在长江保护法框架下，完善法律法规体系，建立综合执法等实施机制，明确不同区域、分时间阶段落实法规要求和流域整体层面规划的具体要求，确保流域治理相关法律的深入实施。基于区域共同的愿景目标，加强跨空间、跨时间和跨部门的区域协同，推动在气候变化背景下实现流域的可持续发展和韧性能力的提升，这包括： 加强空间协同，基于次级流域、次区域的空间单元，基于特定的协同事项与问题，形成专门的协调机制，避免将问题转移到其他地区。 加强部门协作，工业、农业、生态、能源、交通等相关部门应制定共同的流域发展战略，提高跨部门效益，不将负面影响转移到其他部门。 加强时间协同，制定流域治理政策和措施时，应当向历史学习（进化的最佳实践），也要对未来气候变化的可能影响进行展望。展望研究的时间跨度至少为100年，以防止问题转移到未来。 三、我们呼吁通过建立可持续水电基金，发展现代农业（可再生农业），能源结构转型，采用基于自然的解决方案，推动流域高质量发展和绿色发展，落实“双碳”战略目标。 六、加快制定“长江流域发展规划”和“国土空间规划”，形成贯通全流域、多部门、多目标的“战略性综合解决方案”，促进“双碳”战略实施。应重点关注次级支流、大湖流域和入海口等人口密集和生态敏感的典型地区，以区域协同推动大河流域绿色可持续发展，为中国及世界河流的治理提供示范借鉴。如，嘉陵江等次级支流地区应当探索“综合韧性解决方案”，为内陆欠发达地区的现代化发展提供绿色低碳模式的示范；太湖等大湖流域应探索区域空间开发模式的转型，形成多方协同的“基于自然解决方案”（NbS）。珠江口等大河入海口地区应强化陆海统筹的海岸带地区治理，形成“跨区域跨制度合作的综合解决方案”。 四、建立综合评估机制，在全流域范围内系统评估气候变化的长期压力和短期冲击影响，分析当前不同地区、城市和部门政策、措施和建设行为的适应性，并使完全综合的行动成为制定上下游流域协同的韧性政策和开展重大建设行为的前提条件。 五、鉴于气候变化对来自不同背景的女性和男性的不同影响，应当特别关注性别和社会公平问题，通过多种方式提高女性等弱势群体在流域治理中的获益度和参与度。确保他们独特的观点、需求和能力被纳入其中，为可持续发展成果做出贡献。 目录 一、研究背景 ............................................................... 2 （一）关于流域的 5 年研究计划 ........................................... 2（二）年度研究目标 ..................................................... 2（三）对流域治理区域协调的定义 ......................................... 3 二、治理历程、问题和挑战 ................................................... 3 （一）中国及国际主要大河流域治理的演变 ................................. 3（二）相关经验借鉴 ..................................................... 7 三、上游河段：嘉陵江中下游地区的分析与协同治理思考 ......................... 8 （一）区域概况 ......................................................... 8（二）面临的风险和挑战 ................................................. 9（三）国际案例借鉴 ..................................................... 10（四）关于协同治理的讨论 ............................................... 11 四、大湖流域：太湖流域的分析与协同治理思考 ................................. 14 （一）区域概况 ......................................................... 14（二）面临的风险和挑战 .............