空气污染与气候变化的协同治理：加州经验的启示2020年7月 空气污染与气候变化的协同治理：加州经验的启示Coordinated Governance of Air & Climate Pollutants:Lessons from the California Experience2020年7月作 者Alex Wang 加州大学洛杉矶分校法学院 教授Siyi Shen 加州大学洛杉矶分校法学院Emmett/Frankel环境法律与政策研究员David Pettit 自然资源保护协会 高级律师 致 谢感谢能源基金会和北京市生态环境局对本项目的慷慨支持。同时感谢王灿发、张世秋、汪劲、王雪松、燕丽、雷宇对本报告提出的宝贵意见与建议。感谢来自监管、研究、政策制定部门的各位专家拨冗将众多机构的经验倾囊相授。感谢 Sean Hecht, William Boyd, Cara Horowitz, Julia Stein, Daniel Melling, Yifang Zhu 及 Thomas Price 等加州大学洛杉矶分校的同事给予的意见和指导。感谢 Amanda Dworkin, Andrew Klimaszewski, Jennifer Yu, Zhening Zhang, Adam Renth, Bobbly Li, Jing Zhang 和 Thomas Price 出色的研究助理工作。感谢本报告英文版文字编辑 Rekha Radhakrishnan 和中文版文字编辑 Yiman Liu 。感谢中文翻译 Yixuan (Rob) Xia ( 主要翻译 ) , Siyi Shen, Zhening Zhang。本报告中英文版主要设计师为 Odd Moxie, 中文版设计为徐卉馨。 空气污染与气候变化的协同治理i目录第一章——前言 1 1.1 报告“路线图” 4 1.2 统筹规划的必要性 7 1.2.1 传统空气污染物 7 1.2.2 空气污染及气候变化 8 1.3 整合零散的机构 11 1.3.1 传统空气污染物的协同控制 12 1.3.2 传统空气污染物及温室气体的协同控制 12 1.4 建议 13第二章——传统空气污染物的协同治理 15 2.1 背景 16 2.1.1 联邦法律法规 16 2.1.2 加州法律法规 17 2.2 加州的区域性空气质量管理局 18 2.2.1 南海岸空气质量管理局 18 2.2.2 圣华金谷空气质量管理局 29 2.2.3 湾区空气质量管理局 30第三章——传统空气污染物和温室气体的协同治理 33 3.1 关键目标 33 3.2 规划流程 39 3.3 控制策略及工具 42 3.4 交通 44 3.4.1 先进清洁汽车项目 45 3.4.2 先进清洁卡车项目 51 3.4.3 企业平均燃油经济性标准 53 3.4.4 低碳燃料标准 54 3.4.5 土地使用规划——减少行车里程数 55 3.5 电力生产与消耗 57 3.5.1 可再生能源配额制 60 3.5.2 温室气体排放绩效标准——联邦清洁能源计划 63 3.5.3 能效项目、建筑规范与标准 64 3.6 工业 69 3.6.1 加州总量控制与碳交易 69 3.6.2 工业标准 71 3.7 激励政策 73 3.7.1 总量控制与排放权交易基金 73 3.8 环境正义 78 3.8.1 法案 AB 617 (2017) 78 3.8.2 法案 AB 1550 (2016) 79第四章——参考建议 80附录 A——清洁空气愿景：移动源排放模型 83附录 B——湾区空气质量管理局 2017年清洁空气规划 88参考文献 94 图表目录图 1：南海岸空气质量管理局地图图 2：臭氧与PM2.5水平（相对于标准限值的百分比）图 3：SCAQMD 2019 年NOx前十大排放源类别（夏季规划）图 4：SCAQMD 2019年 VOCs前十大排放源类别（夏季规划）图 5：VOCs日排放量与NOx日排放量的关系图 6：圣华金谷空气质量管理局地图图 7：湾区空气质量管理局地图图 8：自2000年以来加州GDP、人口及温室气体排放的变化图 9：加州各部门温室气体排放趋势图 10：按行动范围规划部门与子部门分类的加州 2017 年温室气体排放情况图 11：电动车 (EV) 的销售情况（包括电池驱动EV 和插电混动EV）图 12：2011-2019年低碳燃料标准绩效图 13：2018 年美国发电能源结构图 14：2018 年中国发电能源结构图 15：2018 年加州州内发电能源结构图 16：2018 年加州能源结构（包括进口能源）图 17：2019加州能效行动计划愿景与目标图 18：法案SB 350 综合节能总量 (Combined Energy Savings)图 19：行动范围规划场景——不同措施所能实现的估测累计温室气体减排 (2021-2030 年 )图 20：保障性住房与可持续社区项目的温室气体减排基金 (GGRF) 资金概览图 21：“愿景”模型框架表 1：协同治理在加州——治理目标和评估指标表 2：南海岸空气质量管理局达标期限表 3：相关政策或措施至 2030 年的空气污染物减排目标表 4：空气与气候治理机构表 5：SCAQMD 移动源臭氧八小时均值治理措施表 6：南海岸空气质量管理局 (SCAQMD) 固定源PM2.5 控制措施（草案）表 7：气候治理与空气管理的关键目标表 8：2030 行动范围规划情景下空气污染物减排幅度 表 9：交通减排目标与措施表 10：电力生产与消耗的目标与措施表 11：加州短周期气候污染物排放水平与减排目标 (MMTCO2e)表 12：协同治理的政策与工具概要表 13：清洁空气车辆贴纸 (CAV Decal) 颜色与过期时间表 14：加州可再生能源配额制目标表 15：加州气候投资的部分项目在 2019 年取得的协同效应表 16：加州气候投资的累计拨款额表 17：更清洁技术与燃料场景的“愿景”假设表 18：州实施计划 (SIP) 措施情景的“愿景”假设表 19：BAAQMD 控制措施的排放影响（固定源）表 20：BAAQMD 控制措施的排放影响（交通部门）空气污染与气候变化的协同治理ii 加州经验的启示1第一章——前言这是一份关于空气污染与气候变化协同治理的研究报告。本报告所说的协同治理 (coordinated governance)，顾名思义，是指一种试图统筹、优化“多种污染物的管理”及“多项评估指标的应用”的治理体系。它也被称为“多污染物规划 (multi-pollutant planning)”、“协同控制 (co-control)”等。1 协同治理在一定程度上体现了“一石二鸟”的逻辑。在其他条件不变，且资源有限的情况下，能在多维度产生协同效应的举措是更好的选择。实际上，协同治理亦是为了达到一系列治理目标，基于多项评估指标选择的政策的最佳组合。协同治理提供了以更少成本实现更有效减排的可能性。Lining Wang等的一项关于中国空气污染与温室气体协同控制的研究表明，协同控制情景 (scenario) 中的边际成本和总减排成本都低于单一污染物的控制措施。2 协同措施同时有助于保障整个治理体系与其他重要价值目标的一致性。这些价值目标包括经济发展、公平、正义、合法性与公众接受度等。我们在此强调“治理 (governance)”这一概念，是为了强调稳健的规划进程 (processes) 与规程 (procedures) 对于实现以上统筹治理目标与价值目标至关重要。简言之，协同治理要求对基础的治理模式进行“概念 (conceptual)”与“规程 (procedural)”上的调整。这意味着：第一，要跳出单一污染物规划的观念（概念调整，conceptual）；第二，要开发出一套科学的、透明的、允许公众参与的、对利益相关方负责的稳健的规划流程（规程调整，proce-dural）。概念虽然简单，但实施起来也有一定的难度。协同治理概念的落实，需要有协同一致的措施落地，有赖于技术专家和法律专家持续的协助筹划和努力推进。本研究的访谈对象有着这样的共识：多污染物的协同控制工作不仅难度大，而且不可能一步到位。此外，尽管协同治理具有诸多优势，许多地区在治理空气污染与应对气候变化的过程中，从观念上都还没有接纳协同治理的思路。大多数地区依然采取以单一污染物为控制重点的措施，而没有采纳充分的多污染物协同治理的举措，或者没有考虑到兼顾不同的治理目标和多元的价值取向。3 1 其他报告亦使用“气候友好型空气质量管理 (climate-friendly air quality management)” 和“ 综 合 治 理 (integrated co-governance)”等术语。See generally, Christopher James, Best Practices for Achieving Cleaner Air and Lower Carbon, Reg. AssistAnce PRoject (Mar. 2019); Jiankun He, et al., Synergizing Action on the Environment and Climate: Good Practice in China and Around the Globe, U.N. env’t PRogRAmme (2019). 2 空气质量和气候变化协同控制场景 (scenario) 中的总减排成本分别为2020年的330亿美元和2030年的660亿美元，而采用非协同的空气质量和气候变化的控制方法的减排成本分别为2020年的436亿美元和2030年的880亿美元。See Lining Wang, Han Chen, & Wenying Chen, Co-Control of Carbon Dioxide and Air Pollutant Emissions in China from a Cost-Effective Perspective, mitigA tion And AdAPtAtion stRA tegies foR globAl chAnge (June 21, 2019). 3 See, e.g., U.s. envtl. PRot. Agency cleAn AiR Act AdvisoRy comm. AiR QUAlity mAnA gement sUbcommittee, RecommendAtions to the cleAn AiR Act AdvisoRy committee: AiR QUAlity mAnA gement sUbcommittee PhAse ii RecommendAtions 6 (June 2007). 空气污染与气候变化的协同治理2本报告旨在介绍以加州经验为重点，关于空气污染物与温室气体协同治理的研究。我们的关注点在于对传统空气污染物 [例如地面臭氧、PM2.5、氮氧化物 (NOx)、挥发性有机化合物 (Volatile Organic Compounds, VOCs) 等] 和温室气体的多污染物协同治理规划。4 近年来，美国及他国的很多地区纷纷开始以各种形式开展多污染物协同治理的规划。这些地区包含美国加州、马塞诸塞州、新罕布什尔州、北卡罗兰纳州、纽约州以及欧盟等。长期以来，加州是采用多种污染物治理措施来治理传统空气污染物的领跑者。并且加州逐渐在应对气候变化与传统空气污染物的协同治理上积累经验。南海岸空气质量管理局 (South Coast Air Quality Management District, SCAQMD) 因致力于解决大洛杉矶地区的臭氧、PM2.5、NOx和VOCs污染而闻名世界。加州的环境和能源机构 [包括加州环保局 (