数字反垄断监管政策制定者指南

约瑟夫·V·康吉利奥，莉拉·诺拉·基斯，乔治奥·卡斯蒂利亚，及哈迪·侯阿拉 | 2025年3月 而非采用欧盟的竞争监管模式，制定数字市场治理政策的决策者应仔细评估数字反垄断法规是否正当，并考虑是否可以通过更少干预和更具成本效益的工具来解决关于反竞争行为的担忧。 关键总结 欧盟的数字市场法案激发了世界各地一系列类似的前瞻性反垄断监管提议，包括在巴西、印度、英国、韩国和日本。 政策制定者可能会被诱惑实施一项数字反垄断法规（DAR）来解决多个经济、政治和道德问题之一，但这些问题的存在可能经过审查后被证明是毫无根据的。 尽管数字市场并非免疫于反竞争结果，只有在存在真实的市场失败，并且采用该措施将改善现状相对于非监管的情况时，才应采用DAR。 DARs可能难以确保监管机构既有必要的能力来提高消费者福祉，又有足够的激励去维护公共利益。 司法管辖区应评估与执行后竞争法相比，是否采用DAR的替代方案是更有效且成本更低的解决数字市场竞争关注的方法。 目录 关键要点................................................................................................................... 1 引言....................................................................................................................... 2 为什么监管数字市场？............................................................................................. 3 全球数据滥用规则概览........................................................................................... 7 数字反垄断法规中常见问题.......................................................................................... 10 数据滥用规则面临困难的选择....................................................................................... 13 为考虑数字反垄断法规的司法管辖区提供建议 .......................... 16 结论 ...................................................................................................................... 17 脚注......................................................................................................................... 18 第一章：引言 世界各国正越来越多地探索和采用以欧盟《数字市场法案》（DMA）为模版的数字反垄断法规（DARs）。1DMA通过在超过15年的针对大型美国科技公司（现被DMA指定为“守门人”）的事后调查和执法行动之后，将事前监管引入数字市场，从而重塑了欧盟的竞争政策。为了证明事前监管的合理性，该监管赋予执法机构在行为发生前限制特定行为的权力，欧洲政策制定者认为，竞争法执行的传统的事后或逐案方法不足以解决数字市场中涉嫌的系统性的反竞争行为。2 我们不同意。虽然不同司法管辖区中DARs的具体目标可能有所不同，但它们通常涉及对数字市场动态性质或大型企业拥有显著市场力量的经济担忧，这些力量可以用来剥削消费者或边缘化竞争对手。3政治上对DARs的正当化也普遍存在，例如需要遵循国际执法趋势或捍卫“数字主权”。4然而 ，正如本报告所述，不仅所提供的经济理由经常与现实如何运作的数字市场不符，特别是在特朗普政府的第二任期内，针对美国科技公司的DAR（数字市场改革法案）可能会引发严重的政治后果，这些后果远远超过了任何预期的利益。 当然，全球范围内提出DARs（数据滥用规则）的中心原因可能是为了促进“公平”，无论是针对消费者还是小型企业。实际上，“公平”一词在DMA（数字市场法案）的标题和正文中都受到了极大的重视。当然，这些类型的公平关注——特别是对小竞争者的保护——对于长期激发欧洲竞争政策的自由保守主义或社会市场经济哲学至关重要，尽管这不利于竞争政策应有的创新、消费者福利和生产率增长。5 本报告为评估是否采用数字市场反垄断法（DAR）的决策者提供指南。它考察了通常为DARs提供的典型理由，全球提出的不同类型的DARs，以及DAR在实施监管过程中必须克服的一般经济问题——这些问题尤为突出。 在数字市场中具有急性——以及DARs所体现的权衡，即在最大化监管机构提高经济福利的能力的同时，最小化DAR为除公共利益之外的目服务的激励。 报告分为五个部分： ▪第一部分探讨了实施DAR（数据访问请求）的六个潜在理由。▪第二部分提供了全球现有和拟议中的多个数据访问请求的概述。▪第三部分讨论了与DAR相关的普遍经济问题。▪第四部分确定了限制DAR有效性的经济权衡。▪本节最后概述了政策制定者考虑如何应对数字市场中可能出现的不正当竞争行为的路线图。 DAR的核心理由通常不足以提供强有力的初步依据以支持监管。实际上，许多国家正在寻求替代事前反垄断监管的方案，而欧盟的DMA只是多种DAR类型中的一种。此外，监管中常见的标准问题，如抑制竞争性行为和监管俘获，在数字市场中尤为严重，但即便如此，DAR若要改善现状，也必须克服这些问题。然而，各种DAR制度面临着可能导致监管者改善消费者福利能力受损的权衡。从根本上说，政策制定者应该在追求DAR之前，考虑执行或修改现有的事后竞争法律，以解决数字市场中反竞争行为的问题。 为何监管数字市场？ 本部分探讨了政策制定者可能追求数字货币发行（DAR）的关键原因，重点关注几个常见的经济、社会和政治正当化理由。从经济角度来看，担忧范围从对数字市场机制的基本不安到关于市场失灵的具体指控。社会和道德论点通常集中在促进消费者、小型企业或两者之间的公平性。在政治上，DARs常常被视为促进数字主权和增强国家竞争力的一种手段，同时也是反映国际最佳实践，各国应遵循的体现。 论点#1：数字市场与众不同 支持DARs的倡导者经常争论，数字市场与传统市场有着显著的不同，需要特别的监督和监管。例如，他们声称，网络效应——即随着更多的人使用一个数字平台，其价值增加，创造了一个“赢者通吃”的环境，其中先行者占据了市场。6这些网络效应反过来又成为进入壁垒，保护平台的市占力，限制竞争对手的有效竞争能力，并允许对实际上“锁定”在平台上的消费者的利用。7 这种推理方式极大地简化了数字市场运作的方式。首先，推动规模经济的技术变革并非新鲜事物——数字革命只是工业革命开始的一场持续进行的熊彼特“创造性破坏”过程的章节。8实际上，许多长期存在的行业展现出多边市场的特征，包括： 传统媒体、支付网络和零售。9此外，数字市场并不总是不可避免地向垄断倾斜，正如多宿主现象的普遍存在所证明的那样。10考虑以下例子，例如广告商如何在谷歌、Meta和TikTok之间分配预算，或者消费者如何同时使用Uber和Lyft进行打车服务。11最后，即使在数字公司可能获得一定程度的市场力量的情况下，它们往往也不是先行者。例如，谷歌、亚马逊和Meta在其各自的搜索、电子商务或社交媒体市场中都不是先行者，而是通过提供消费者更喜欢的优质产品而跳过了现有竞争者，这使它们能够克服网络进入障碍。 论点#2：数字市场正在失败 即使数字市场并不被视为天生可疑，DARs的支持者通常认为它们仍然在失败。他们指出，例如，在搜索、移动操作系统和其他领域的市场持续高度集中，这被视为一个停滞的数字生态系统的证据，该系统由少数几家强大的公司主导，面临很少的竞争。12他们认为这种市场力量通常不仅由网络进入壁垒保护，而且还由一系列据称具有反竞争性的行为来保护，这些行为在事后的竞争中，法律显得不太适合解决，部分原因是因为说法是执法需要太久的时间来应对快速发展数字市场中的竞争损害。13 真正的市场失灵需要不仅仅是受到网络保护的权力市场存在。进入障碍。需要有持续损害市场表现的证据。 这些论点通常源于对相关市场狭隘且静态的视角。数字公司通常会广泛地相互竞争——例如，争夺消费者注意力或“眼球”——并通过动态竞争在下一代市场中取得胜利。14此外，真正的市场失灵不仅需要存在受进入壁垒保护的市场力量，还需要有证据表明市场性能受到持续损害，形式为高价格、减少产量或创新下降——事实上，这些可能一个都不存在。15并且，虽然数字市场可能会失败是完全可以想象的，作为一种全球现象，这种情况很罕见：在大多数新兴经济体中，数字市场仍然处于初级阶段，事后的纠正措施尚未尝试，而在发达经济体中，数字市场通常表现良好。事实上，当前以人工智能（AI）为形式的不间断颠覆性创新正在众多数字市场之间创造竞争，这反驳了数字生态系统失败的观念。例如，谷歌搜索面临来自AI驱动的竞争者的日益增大的压力，这些竞争者已经显着改变了用户查找信息的方式（例如，OpenAI的ChatGPT），同时还有更多历史悠久的竞争者利用新的人工智能技术来改善他们的市场地位（例如，微软将AI整合到Bing）。16 论点#3：消费者需要保护 除此之外，DARs的支持者经常提出基于实现“公平”为消费者提供道德和社会理由的经济监管论点。17确实，DMA强调公平性作为一项核心原则，在文件中约提及90次，其中仅序言部分就提到了大约60次。18虽然“公平”一词在不同司法管辖区之间的含义可能存在显著差异，DAR倡导者通常援引这样一个观点，即消费者正被数字平台不公平地剥削。例如，欧盟将DMA（数字市场法案）视为保护消费者免受剥削行为的必要措施，认为增加监管可以确保 更高的透明度，对个人数据的控制，以及对可能有害行为的限制。19 这些基于公平性的数字监管正当化通常存在问题。首先，总的来说，“公平”是一个模糊且主观的概念，使其成为制定清晰和一致监管的较差指南。20确实，即使是德国垄断委员会也指出，“公平”在经济术语中可能“不明确”，并且可以有多种解释。21其次，对消费者剥削的指控忽略了这样一个常识性现实：例如谷歌搜索、YouTube和Facebook这样的数字平台为用户提供了前所未有的信息、娱乐和通信工具访问，而这些都是不收取任何货币成本的。最后，即便存在剥削的情况，非竞争框架可以提供比DAR（数据滥用）更优的解决方案。例如，欧盟的通用数据保护条例（GDPR）已经提供了严格的隐私保护措施，包括同意要求、处理限制和强有力的执法机制。22 消费者剥削的指控忽略了这样一个事实：数字平台通过提供免费服务，在很大程度上给用户带来了利益。 第四点：中小企业需要保护 基于公平性的对于差异化援助（DARs）的正当理由也经常被构建为为中小企业创造公平竞争环境的手段。例如，DMA强调“可竞争性”的重要性，作为一种允许小型企业更有效地与根深蒂固的既存企业竞争的方法，并禁止一系列可能伤害竞争者行为的广泛行为，例如自我偏好，即使这些行为并未损害消费者或公平竞争。23确实，利用DAR来帮助小型企业竞争并确保有效竞争与长期以来在塑造欧盟竞争政策中发挥基础性作用的自由经济主义和社会市场经济模型相一致。24 关于在由动态创新竞争定义的数字市场中保护小型企业的担忧是错误的。正如约瑟夫·熊彼特数十年前所指出的，大型甚至主导企业通常有最大的创新激励，而被其他企业所超