2025年两会要点解读

宏观热点洞见 毕马威中国2025年03月 kpmg.com/cn 核心观点 2025年3月4日-3月11日，第十四届全国人民代表大会第三次会议和全国政协十四届三次会议在北京顺利召开。人大三次会议就《政府工作报告》（以下简称《报告》）等报告进行了审议。作为“十四五”的收官之年，面对日趋复杂的国内外宏观环境，《报告》设定了“5%左右”的经济增速目标，宏观政策调控力度明确加码。除了关注短期增长的稳定，《报告》注重改革与创新，强调促消费和惠民生，同时也聚焦应对当前经济运行中的潜在风险。以下十个要点值得重点关注： 经济增速目标保持不变，宏观环境更具挑战性 逆周期调节加码发力，财政货币配合更见协同 扩大内需是第一要务，紧抓促消费和惠民生 全面提升科技创新效能，加速培育新质生产力 深化国资国企改革，落实民营经济促进政策 多措并举稳外贸稳外资，扩大高水平对外开放 积极化解重点领域风险，保障新旧动能平稳转换 进一步稳定资产价格，持续改善社会预期 推进“以人为本”新型城镇化，强服务与扩基建并举 纵深推进全面绿色转型，大力发展绿色经济 表1 2023年-2025年经济增速目标与宏观政策对比 经济增速目标保持不变，宏观环境更具挑战性 《报告》对2025年国内生产总值增长设定在“5%左右”，与2024年目标保持一致，符合长期经济增长目标。尽管“十四五”计划并未明确年均增速目标，但是习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》的说明中，提到在2035年经济总量有希望翻一番。按此目标推算，2021-2035年均GDP增速应在4.7%左右，“十四五”时期年均GDP增速应保持在5%左右。受全球疫情影响，2021-2024年平均复合平均增速为4.7%，低于5%，为达成现阶段潜在经济增速目标，2025年的经济增速应保持在“5%左右”。 综合宏观内外部环境，今年“5%左右”目标增速的达成较上一年更具挑战性（图1）。 内部环境来看，《报告》指出当前“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”。当前国内物价水平处在低位，居民、企业预期偏弱，内需修复的持续性仍待巩固。另外我国经济动能转换进入深水区，房地产市场持续调整，地方政府投资动能仍显疲弱，或对未来经济修复形成扰动。虽然在去年9月一揽子增量政策支持下2024年经济平稳收官，但2024年四季度同期物价的改善较为有限，当期GDP平减指数仅为-0.8%，连续第七个季度为负，且今年前两月物价表现仍然偏弱。物价的走弱不仅反映当前需求依然比较低迷，也将持续影响未来企业的利润、居民的收入，并抑制企业未来的投资、居民消费的意愿，给国内需求的复苏增添不确定性。 对于外部环境，《报告》指出“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍” 。特朗普政府上台执政后，关税成为其进行外交谈判的重要工具。截至3月上旬，美国已经对华额外加征20%的关税。关税落地节奏较快，并对开年出口表现形成一定冲击，后续有进一步升级可能。另外，特朗普政府执政后一系列政策主张之间的矛盾，使得美国经济的增长前景更不明朗，进而影响美联储的货币政策路径，并对全球经济和资本流动产生溢出效应。 1 2020年实际GDP增速为2.3%，2021年实际GDP增速为8.1%，剔除疫情对数据的影响，2021年经济增速以2020-2021两年复合增速5.2%计算。 图1历年GDP增速目标与实际值，同比，% 值得注意的是，尽管当前中国经济运营面临诸多挑战，但我国经济基础稳、优势多、韧性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本形势没有变。从经济基础来看，我国拥有全球最完整、规模最大的工业体系，为经济稳定发展，应对外部环境冲击提供了坚实支撑。 从发展潜力看，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，我国在人工智能、新能源、高端制造等前沿领域取得显著进展。而中国的“工程师红利”与市场规模优势，以及新兴产业的新一轮资本开支也将对短期经济形成强大拉力。 目标的实现也离不开总体宏观政策的支持。结合《政府工作报告》以及两会期间举行的经济主题记者会、国新办解读《政府工作报告》吹风会，不难总结得到今年宏观政策主要呈现出三点特征——更加及时、更加务实、更具灵活性。这是完成今年经济目标的重要保障。所谓政策及时性，《报告》明确出台实施政策要“能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间” 。今年1-2月政府债券发行规模以及进度分别达2.4万亿以及17%，均创下历史新高（图2）。 图2政府债券发行节奏，同比，%3.0 所谓政策更加务实，我们看到今年《报告》下调居民消费价格增速目标至“2%左右”。 这是自2003年以来，政府首次将通胀目标降至3%以下（图3）。我们认为，本次价格目标的调整并不意味政府放松对物价的管控，而是代表政府对当前经济运行有效需求不足、物价下行压力加大有更客观的认识，预计后续扩内需政策将以稳物价为目的，增量政策将更有针对性，也更具效能。 图3历年CPI增速目标与实际值，同比，% 对于政策更加灵活，今年《报告》首次提出要“根据形势变化动态调整政策”。国务院研究室副主任陈昌盛主任明确，在财政方面“中央政府负债率是比较低的，有比较大的举债空间”，而财政部蓝佛安部长在两会期间也表明“为应对内外部可能出现的不确定因素，中央财政还预留了充足的储备工具和政策空间”。我们预期，面对更为波动的外部环境，后续宏观政策，特别是财政政策调控将更具灵活性，仍有适时加力空间。 总体而言，今年5%左右增速目标的实现具有挑战性，但在国内宏观政策支持下，在经济新动能加速培育的背景下，“5%左右”这一目标的设置将为我国高质量完成“十四五”规划的各项经济增速目标奠定基础，同时也符合我国2035年远景目标的发展规划，并为“十五五”规划的良好开局提供稳定支撑。 逆周期调节加码发力，财政货币配合更见协同 面对更具挑战性的宏观环境，实现“5%左右”的经济目标增速需要更加积极的宏观政策支持。《报告》明确今年财政政策要“更加积极”，货币政策要“适度宽松”，基本延续去年中央经济工作会议政策表达。 在财政政策方面，2025年赤字率设定在4%左右，继2020年、2023年后再次突破“3%”（图4）。另外，超长期特别国债规模为1.3万亿元、新增地方政府专项债规模达4.4万亿元，同时发行特别国债5,000亿元，新增政府债务规模合计达11.86万亿元，较去年多增2.9万亿元，创下历史新高。受债务资金支撑，2025年广义财政支出增速上行至9.3%，为“十四五”期间最高值（图5），一系列财政组合拳的实施，释放了明确的财政稳增长信号。 图4历年财政赤字率，% 图5历年广义财政赤字规模和广义财政收支增速，万亿元，% 除了发债规模明显扩张，本轮财政扩张呈现出两点较往年不同的结构特征。首先，中央或成为本轮财政扩张的主导者。今年中央发债规模达6.66万亿元，高出地方政府1.46万亿元，为2017年以来首次超过地方政府。本轮财政扩张规避新增地方债务利息负担。 另外，从财政增量资金运用情况来看，本轮财政扩张不局限于基建投资，而是兼顾稳增长、促创新、防风险三个方面。 首先，对于稳增长，中央将增发超长期特别国债，对“两新”领域的投入由去年的3,000亿上行至5,000亿。同时，中央预算内投资与地方政府专项债规模都达到历史新高，保障“两重”投资项目获得足额资金支持。 第二，在促创新方面，今年公共财政预算中，科学技术、教育支出预算增速分别达到8.3%、6.1%，均为2020年以来最高值，且均高于总支出增速，反映财政对科创领域的支持（图6）。另外，根据去年末国务院发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，今年地方政府专项债可以首次用作战略性新兴产业以及算力设备基础设施项目资本金，有望带动科创企业进一步扩大资本开支。 第三，对于防风险，一方面将增发5,000亿元特别国债充实国有大型商业银行资本金，防范金融风险；另一方面，今年新增的5,000亿元地方政府专项债，将重点用于回购房企商品房和闲置土地等领域，防范房地产企业债务违约风险。此外，对于财政金融风险，今年将继续增发2万亿元地方特殊再融资债额度、划拨0.8万亿元地方新增专项债额度，持续置换存量地方政府隐性债务，降低地方偿债付息压力。 图6历年公共财政教育、科学技术支出增速，% 货币政策方面，面对更具挑战性的宏观环境，货币政策告别过去14年的“稳健”取向，转向“适度宽松”，增强了货币政策的应对能力和空间。需要注意的是，《报告》也同步强调拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，意味着将根据国内外经济金融形势，择机调整优化政策力度和节奏，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。 《报告》提出要发挥好货币政策的总量和结构双重功能。 总量方面，2025年积极财政政策发力将产生较大规模的增量资金需求，需要货币政策协调配合。《报告》提出“保持流动性充裕”，相比以往“合理充裕”的提法释放出较为强烈的宽松信号。预计2025年央行将进一步实施降准，并更加灵活使用国债净买入、买断式逆回购等流动性管理工具，配合财政扩张进行流动性的投放。央行行长潘功胜在两会经济主题记者会上进一步明确，目前金融机构存款准备金率平均为6.6%，还有下行空间。 结构方面，结构性货币政策工具将继续扩容，增强与产业、民生、消费、金融等政策的协同，重点支持科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业，并促进房地产市场和资本市场平稳发展。3月13日，中国人民银行党委召开扩大会议再次明确，研究创设新的结构性货币政策工具，重点支持科技创新领域的投融资、促进消费和稳定外贸。 而对于结构性工具的资金成本，在两会经济主题记者会上，潘功胜行长明确表示，未来中央银行向商业银行提供的结构性货币政策工具资金利率仍有下行空间，财政也将协同配合，保持对上述工具的贴息力度。 价格方面，为进一步提振居民消费和企业投资需求，促进物价水平温和回升，2025年降息的可能性和必要性依然较大，以驱动社会综合融资成本下降。而当前美联储降息步伐或有所放缓，以及特朗普关税冲击可能对人民币汇率稳定构成一定压力，降息时点可能后置。 扩大内需是第一要务，紧抓促消费和惠民生 《报告》提出要全方位扩大国内需求，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。去年以来，我国宏观政策调控思路逐渐转向消费与投资并重，并更加重视消费。《报告》将“实施提振消费专项行动”置于扩大内需工作的首位，旨在以消费提振畅通国内大循环，以需求侧的消费升级引领供给侧的产业升级，凸显了消费对2025年经济增长的主引擎作用。具体来看，提振消费政策将聚焦以下方面展开部署： 首先，本次《报告》将促消费与惠民生紧密结合，更加重视提升居民消费能力。《报告》首次提出强化宏观政策民生导向，明确要在保障和改善民生中打造新的经济增长点。主要举措包括： 多渠道促进居民增收。《报告》提出完善劳动者工资正常增长机制。2024年全国居民人均可支配收入名义同比增长5.3%，较上年下滑1.0个百分点，其中占比56.5%的工资性收入增速下滑1.3个百分点至5.8%。收入增速放缓导致消费更为谨慎，居民消费倾向基本持平于上年的68.3%，并显著低于疫情前水平（图7）。促进工资性收入合理增长是实现“居民收入增长与经济增长同步”目标的重要保障，也是恢复居民消费能力和意愿的根本之策。此外，《报告》对于稳住楼市股市、促进民营经济发展等的重要部署，也有望通过修复居民资产负债表、增强财富效应以及稳就业，提升居民收入预期。特别地，《报告》强调要推动中低收入群体增收减负。未来财政或加大对在校学生、退休人员、农村低收入家庭等特定群体的补贴力度。鉴于中低收入群体拥有更高的边际消费倾向，政策支持下全体居民的消费倾向有望提高，从而促进消费潜能进一步释放。 更大