2026年两会要点解读

2026年3月4日-3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议和全国政协十四届四次会议在北京顺利召开。人大四次会议表决通过了《政府工作报告》（以下简称《报告》）、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划纲要）等报告。作为“十五五”的开局之年，《报告》以“稳中求进，提质增效”为总基调，将GDP增速目标设定在“4.5%—5%”，既衔接“到2035年基本实现社会主义现代化”的长期目标，又为经济结构转型留足政策空间。面对战略机遇与风险挑战并存、不确定难预料因素增多的国内外宏观环境，《报告》通过“内需主导扩潜力、创新引领强动能、改革攻坚破瓶颈、开放赋能拓空间”四大核心策略，平衡短期稳增长与长期促转型，为“十五五”开局奠定坚实基础。以下十个要点值得重点关注： 摘要 01020304050607080910GDP增速目标展现韧性务实，经济发展强调更高质量宏观政策力度温和稳健，政策实施讲求协同有效建设强大国内市场，更大力度促进消费扩容升级精心实施民生工程，完善“能消费”“敢消费”长效机制多措并举推动投资止跌回稳，重点激活民间资本投资动能科技创新与产业育新并进，深化拓展“人工智能+”扩大高水平对外开放，推进贸易投资一体化发展加强重点城市群协调联动，深化跨行政区合作构建新型电力系统，发展绿色低碳经济坚持发展中化险，统筹重点领域风险处置与转型 GDP增速目标展现韧性务实，经济发展强调更高质量01 “十五五”时期，“以经济建设为中心”重新回归战略重心，而经济“高质量发展”的定位更加突出。一方面，“十五五”规划纲要并未设定定量经济增长目标，而是提出在结构优化和质量提升基础上，国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出。另一方面，今年作为“十五五”开局之年，《政府工作报告》将经济增速目标设定在“4.5%—5%”的目标区间，较去年“5%左右”目标增速下调，强调在实际工作中努力争取更好结果（图1）。 经济增长目标增速设定更加务实，有助于地方政府树立正确政绩观。自去年中央经济工作会议提出“树立和践行正确政绩观”以来，年初地方政府普遍下调今年经济增长目标，包括广东、浙江、江苏三大经济大省，同步调降目标，这有助于各地区结合实际做好经济工作，助力正确政绩观的顺利落实。 下调经济增速目标，并不等同经济下行压力加大。今年经济增长有三项积极因素支撑。首先，当前中美经贸关系阶段性缓和，全球人工智能投资需求旺盛，高技术产品出口将支撑我国出口增速延续高位。其次，2025年我国投资首次出现负增长，当前政策稳投资态度积极，今年国内投资有较大修复空间。第三，房地产对经济拖累趋向缓和。虽然2025年房地产止跌回稳进程出现波折，但今年年初《求是》杂志提出关于房地产“政策要一次性给足”，旨在重塑市场预期、熨平市场波动。在更加积极的政策导向下，预计今年房地产市场对社会预期、内需影响更为可控。 最后，经济增速目标的下调，能够为今年政策调结构、防风险、促改革留出空间。对于调结构，旨在政府将在扩大内需的同时，持续优化供给结构，去化低效产能，推动物价合理回升。在去年通胀目标没有达成的背景下，今年居民消费价格涨幅目标增速仍然设定在2%左右，这一目标不仅起到引导预期作用，也考虑了现实的可行性（图2）。《报告》提出将通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正，彰显了政府弥合供需分化格局的政策决心。对于防风险，强调的是平衡发展新旧经济动能。在因地制宜培育新质生产力的同时，也将加速传统制造业数智化转型，盘活存量资产，持续化解房地产、地方政府财政金融风险。对于促改革，旨在政府将投入更多政策资源用于促科技创新、改善民生领域。尽管在经济结构转型时期，上述领域短期稳增长效果相对有限，但从中长期来看，其有助于推动形成内需引导，消费驱动的新经济发展模式，与未来五年的中长期发展目标相契合。 宏观政策力度温和稳健，政策实施讲求协同有效02 为推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，今年宏观政策将寻求两方面的平衡。一是在政策力度上，《报告》明确要发挥存量政策和增量政策集成效应，即平衡好存量与增量政策。去年四季度政府新增5,000亿元新型政策性金融工具与5,000亿元地方政府债务结存限额，这部分资金将跨周期至今年使用。在存量政策托举下，今年增量政策大幅加码必要性降低，总体力度保持稳健。财政政策方面，继续更加积极的取向。今年赤字率仍设定在4%左右，与去年持平；赤字规模达5.89万亿元，较去年增加2,300亿元。结合中央与地方赤字观察，今年年初预算安排增量政府债务规模达11.89万亿元，较去年多增300亿元，再创历史新高；广义财政赤字率为8.1%，略低于去年的8.3%（图3）。今年广义财政支出增速达4.6%，较去年的3.7%小幅提升，体现财政温和的扩张态度。 货币政策方面，《报告》明确今年将灵活高效运用降准降息等多种政策工具，表明政策支持性立场不变。当前国内存款准备金率偏高，同时伴随今年大规模存款到期面临重新定价，银行负债端压力将得到缓释，年内降准降息存在一定空间。但需要注意的是，央行在四季度货币政策执行报告中明确，将“根据国内外经济金融形势和金融市场运行情况，把握好政策实施的力度、节奏和时机”，表明今年货币政策仍处于相机抉择模式，国内经济超预期放缓、金融市场出现大幅波动或将是货币政策加码宽松的触发条件。 二是在政策发力方向上，《报告》明确要加大逆周期和跨周期调节力度，即平衡好短期稳增长与长期经济结构转型目标。为实现短期经济稳定，财政在扩投资、促消费领域资金投入将保持一定力度，用于支持 “两重”、“两新”的超长期国债规模达1.3万亿元，与去年持平。为实现中长期经济转型，培育产业新动能，扩大居民消费能力，财政将进一步加大在科技创新、民生福利事业方面投资。今年公共财政预算表明，科技、民生领域支出增速分别达7.1%、5.6%，均高于4.4%的总体财政支出增速及2.7%的基建领域支出增速（图4）。科技和民生支出规模占整体财政支出的比重达42.8%，较去年进一步提升0.5个百分点，创历史新高。 值得注意的是，近年地方政府收入下行压力加大，偿债压力上升，制约其支出意愿，影响宏观政策实施效果。为缓解地方债务压力，今年中央将再度承担主要举债责任，中央新增债务规模达6.7万亿元，连续第二年超过地方政府，对地方转移支付力度创历史新高。与此同时，《报告》提出要提高财政资金使用效益、增强宏观政策取向一致性和有效性。前者代表今年政府将更倾向使用新型政策性金融工具、创业投资引导基金工具。我们看到，今年政府首次在年初增设新型政策性金融工具额度8,000亿元，较去年的5,000亿元额度明显提升。这类工具对社会资本带动效果好，预计政策能效将进一步提升。后者代表今年财政、货币政策将紧密协同。《报告》显示，今年政府首次设立1,000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿方式，支持扩大内需。预计结构性货币工具规模与范围也将持续优化，对财政贴息领域实现定向协同。 建设强大国内市场，更大力度促进消费扩容升级03 扩大内需依然是今年政府工作的首要任务。《报告》强调坚持内需主导，着力建设强大国内市场，并把深入实施提振消费专项行动摆在优先位置。具体来看，今年促消费政策将从三个方面协同发力。 一是优化“两新”政策实施，推动商品消费向新向优。《报告》明确今年将安排超长期特别国债2,500亿元支持消费品以旧换新，较去年缩量500亿元，应是考虑到耐用消费品的换新周期较长，前期补贴已经集中释放甚至提前透支了部分需求。2024年1,500亿元中央财政资金拉升全年社会消费品零售总额（简称“社零”）增速1个百分点1，而2025年翻倍的3,000亿元资金仅拉升社零增速0.6个百分点2，显示当前以旧换新对消费总量增长的拉动作用已经有所走弱。从实施节奏上看，一季度首批625亿元以旧换新资金已于2025年末提前下达地方。相较于去年国补资金投放节奏前高后低（一至四季度分别为810、810、690、690亿元），导致消费增速出现较大波动，今年资金使用将更加注重均衡有序，预计未来三个季度继续按单期625亿元平均分配，并指导地方做好跨周、跨月、跨季度的平衡衔接。从实施领域上看，政策更加聚焦补贴消费升级领域，推广绿色低碳智能产品。2025年“两新”政策充分发挥了对消费升级与产业创新的催化作用。各领域以旧换新消费中，新能源汽车占比近60%，一级能效（水效）家电占比超90%，中高端机型数码产品占比达72.5%。2025年汽车销售市场新能源车渗透率达到47.9%，较2024年明显提升7.0个百分点，年末单月渗透率已突破52%（图5）。根据发改委、财政部印发的《关于2026年实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》，2026年，汽车补贴方式由定额转变为按车价比例补贴，有助于更好发挥财政资金杠杆作用，且新能源车补贴力度继续高于燃油车；家电补贴对象限定为1级能效/水效产品；数码产品补贴品类新增智能眼镜；家装领域仅提及对智能家居（含适老化家居产品）的支持。此外，设备更新政策将老旧小区加装电梯、养老机构、消防救援设施、检验检测等民生安全领域，以及商业综合体、购物中心、百货店、大型超市等线下消费商业设施纳入支持范围，体现了对惠民生和消费场景优化的供给侧支持。 二是扩大优质消费品和服务供给，培育多元消费新场景。《报告》提出打造一批带动面广、显示度高的消费新场景，加快培育消费新增长点。政策将通过财政金融支持与标准体系建设联动，推动人工智能、大数据、柔性制造等新技术新模式在制造业和服务业领域的广泛应用，支持企业丰富高品质、个性化商品和服务供给，打造更多数字、绿色、智能等新型消费场景，培育情绪经济、首发经济、赛事经济、平台经济等消费新热点；同时，加快构建与消费扩容升级适配的新型标准体系，推进安全、性能、绿色等消费品标准更新升级，加强传统和新兴服务领域标准建设，营造放心消费环境。此外，政策还将加强入境消费场景建设，打造“购在中国”品牌，培育国际消费中心城市。 三是清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力。一方面，政策将继续通过优化限购、简化交易流程等，清理汽车、住房等领域限制性措施，释放大宗消费活力。另一方面，未来政策重心将向服务消费领域延伸，促进服务业提质增效和服务消费扩容升级联动。2025年服务性消费支出占我国居民人均消费支出的比重达到46.1%（图6）。“十五五”规划纲要强调以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费，培育服务消费新增长点。今年《报告》提出清理消费领域不合理限制措施，释放文旅、赛事、康养等领域消费潜力。需求端支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假制度，让居民有时间消费。供给端针对当前文旅、赛事、康养等服务领域的市场准入限制、资质审批壁垒、价格不合理管制等问题，政策将通过破除地方保护主义和行业垄断格局，吸引更多外商投资、民营资本进入，推动优质服务资源自由流动，丰富高品质服务供给。此外，年初国务院发布《加快培育服务消费新增长点工作方案》，明确要对新业态实施包容审慎监管、强化财政金融支持、鼓励跨界融合创新等，重点支持网络视听服务、智慧生活服务、交通文旅体融合、情绪体验经济、汽车后市场等新兴服务领域发展。 精心实施民生工程，完善“能消费”“敢消费”长效机制04 居民收入增长与民生安全感，是决定居民消费能力和消费意愿的两大核心变量。今年《报告》统筹投资于人和激发居民消费内生动力，强调更大力度保障和改善民生，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设；重点提出制定实施城乡居民增收计划，紧跟深入实施提振消费专项行动之后，体现惠民生和促消费紧密结合的政策导向，即要建立和完善“使居民有稳定收入能消费、没有后顾之忧敢消费”的长效机制，为消费长期可持续增长注入源头活水。 城乡居民增收计划的核心是“提低”和“扩中”。2025年全国居民人均可支配收入名义同比增速为5.0%，较2024年放缓0.3个百分点；其中，居民收入中位数增速仅为4.4%，低于整体0.6个百分点，较2024年放缓0.7个百分点，反