2024年关于财政管理中使用权责发生制会计的全球报告

2024全球报告关于使用情况应收账款会计准则管理层 政府资产负债表实验室机构全球部的产品 这项工作是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的。本工作中表达的研究发现、解释和结论并不一定反映世界银行、其执行董事会或他们所代表政府的观点。 世界银行不对本工作中包含的数据的准确性、完整性或时效性做出保证，也不对信息中的任何错误、遗漏或差异承担责任，或对使用或未使用该信息、方法、程序或结论承担责任。本工作中所示边界、颜色、命名、链接/脚注和其他信息不表示世界银行对任何领土的法律地位的任何判断，也不表示对这种边界的认可或接受。引用他人创作的作品并不意味着世界银行认可这些作者所表达的观点或其作品的内容。 本文件中任何内容均不应构成、解释为或被视为对世界银行特权与豁免权的限制或放弃，所有这些特权与豁免权均特别保留。 权利与许可 这篇工作的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励其知识的传播，此作品可以全部或部分用于非商业目的，只要对此作品的全部归功给出。 任何关于版权和许可证的问题，包括附属权利，应寄送至世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 致谢 该报告，使用权责发生制进行财务管理本报告是全球治理实践中的资产负债表实验室准备的一份全球报告。该报告由Bonnie Ann Sirois（高级财务管理专家）和Srinivas Gurazada（全球主管，公共财务管理）领导的团队编制。团队成员包括Christopher Robert Fabling（顾问）、Erna Swart（顾问）、Aisha Lanette DeGuzman（高级财务管理专家）、Noemi Dailola（顾问）、Nouf Sh M M Alazmi（财务管理专家）、Patrick Kabuya（高级财务管理专家）、Khuram Farooq（高级财务管理专家）、Tim Williamson（高级治理和公共部门专家）、Debasish Kumar Das（顾问）、Hubert Nii-Aponsah（顾问）和Rhea Almocera-Santiago（顾问）。James M. Brumby（高级顾问）为团队提供了技术指导和建议。Arturo Herrera Gutierrez（全球总监）、Adenike Sherifat Oyeyiola（部门经理）和Serdar Yilmaz（部门经理）为报告的编制提供了总体指导和宝贵建议。 作者们对以下人员表示感谢，因为他们分享了报告附录E以及其他部分中所展示的案例研究。 越南–谭翠兰，经越南财政部长计审计监督总局总经理Vu Duc Chinh和越南国家财务部副总局长Nguyen Thi Hien协商。 智利——胡安·卡洛斯·塞拉诺-马奇霍罗与财政部的会计司副司长Yolanda Bascuñan商议 致谢 卢旺达 -约瑟芬·卡布拉·卡缪，与卢旺达财政及经济计划部长Marcel Mukeshimana会商，（部）会计总经理 该团队感谢以下人员作为概念阶段同行评审员或最终报告阶段的评审员提供的有用贡献：Ian Carruthers（IPSAS董事会主席）、KesavanSrinivasan（印度政府会计准则咨询委员会主席）、Ian Ball（维多利亚大学教授和新西兰政府会计顾问）、Laura Leka（IFAC主管）、Francesco Grigoli（国际货币基金组织高级经济学家）、Alexander Metcalfe（ACCA公共部门全球负责人）、Chiara Bronchi（实践经理）、Saeeda Sabah Rashid（首席财务管理专家）、Suraiya Zannath（首席财务管理专家）、Daniel Rogger（世界银行高级经济学家）、Diego Rivetti（世界银行高级债务专家）和João Carlos Fonseca（IPSASB主管）。该团队还得到了Bertin Lopez（高级项目助理）、Nene Mane（高级运营助理）、Liudmila Uvarova（高级知识管理官员）和Lara Saade（高级外部事务官员）的支持。 目录 摘要 在公共部门，全球范围内越来越倾向于采用权责发生制会计。然而，相对较少的国家为整个政府编制符合权责发生制会计原则的年度合并财务报表。甚至更少的国家拥有完全集成的规划、预算、财务报告和财政管理流程。这引发了关于政府是否认识到在发布年度整个政府合并财务报表之外，公共部门会计改革的好处的问题。 本报告调查了使用应计信息，特别是政府资产负债表信息，是否与改进的财政管理相关。它探讨了基于应计的财务信息的各种用途，以及已全面实施应计会计的国家的实证和经验证据。它分析了应计会计在改善财政管理和更好地管理财政风险方面的益处和结果。此外，它还突出了可以从这些国家学到的宝贵经验，以帮助发展中国家实施公共部门会计改革并实现更好的财政管理。基于分析，报告提出了应计会计的采用和实施的理论变革。 分析进一步突出了几个对基于应计的财务信息整体质量和可靠性产生不利影响的挑战。这些挑战包括对部分应计信息的透明度不足、不一致的编制基础，其中国家会计框架和政府报告实体（GRE）定义的变化导致在不同司法管辖区之间缺乏可比性、需要整合过去和未来关注的信息，以及政府在管理基于应计的财务信息时所面临的复杂性。为了应对这些挑战，报告提出了以下政策建议： 1. 加强公共部门会计改革进程通过明确界定权责发生制会计改革的目标，不仅限于财务报告范围，还包括改进预算管理、财务分析和政策结果；将权责发生制会计改革融入更广泛的公共财务管理改革中；在过渡到权责发生制会计的每个阶段建立评估改革准备状况的标准，以确保平稳实施；并认识到全面实施需要几个阶段，允许逐步进步和能力建设。 2. 解决部分计提会计中的透明度不足问题通过披露基于应计信息的报告或完全符合国际公共部门会计准则（IPSAS）的现金基础标准。建议使用部分应计会计的国家每年在其财务报表中披露基于应计信息的程度。应制定披露指南，以促进报告部分应计财务信息的国家之间的披露一致性。对于处于准备或过渡阶段以全面采用IPSAS的国家，建议披露此类信息，监督对过渡要求的符合情况，并编制全面符合IPSAS现金基础标准的整个政府的合并财务报表，包括鼓励的基于应计的披露。 3.确保金融数据的保障通过一个可审计的系统，并通过扩展对账和保证程序。建议各司法管 辖区从单一、可审计的基于权责发生制的系统中生成财务信息，以取代缺乏独立保证的手动程序和估计。它们还应扩展对手动编制或估计的权责发生制信息的对账和保证程序，以提高分析的可信度。 虽然实施这些政策建议将在增加部分累计信息透明度的道路上取得重大进步，但要取得更大进展，则需要达成一个共识，即关于各国采用和实施国际公共部门会计标准的强制性要求。 引言 许多国家已经过渡或正在过渡到权责发生制会计，以便编制其通用财务报表。这主要是由于认识到现金基础会计的局限性，特别是在信息完整性方面。 权责发生制会计通过对收入和费用的确认，全面展示了财务状况、业绩和现金流。长期以来，在金融和经济统计的既有框架中，采用权责发生制信息已被认可为基础，用于财政和经济分析。1然而，在没有基于权责发生制的会计作为综合规划、预算和财务报告框架的基础的情况下，权责发生制信息通常依赖于非直接来源于政府账户的数据。这种未受独立保证的财务数据，可能基于经审计的整个政府年度财务报表背后的会计信息，从而导致错误信息，最终导致无效的财政管理。这进一步引发了关于政府是否完全理解由权责发生制数据和信息管理需求所支持的全面信息范围，以及确保该数据完整性的问题。 始于1996年，国际公共部门会计准则（IPSAS）逐渐得到发展，为采用权责发生制财务报告的国家提供基于原则的指导。尽管取得了一定进步，但在公共财务管理改革项目中，权责发生制会计改革仍处于代表不足的地位（世界银行2020年）。关于公共部门权责发生制改革所带来的结果，存在的分析非常有限，这限制了政府获取相关信息以作出关于是否实施此类改革的有益决定的可行性。关于与权责发生制改革相关的利益缺乏广泛证据，再加上缺乏对支持财政和经济分析数据独立保证的要求，意味着权责发生制会计改革常常不是作为一项改革措施得到优先考虑。 本报告探讨了基于权责发生制的财务信息的多种用途，其中许多已从私营部门实践调整为适用于公共部门的环境。它旨在回答两个关键问题： • 权责发生制会计与改善的财政管理相关联吗？• 是否存在与权责发生制会计和财政管理之间关系相关的教训或发现，且这些教训或发现明确针对发展中国家？ 报告对公共部门采用和实施权责发生制会计进行了分析，以探讨其在提供财政可持续性信息、支持经济分析和政策决策中的作用。分析使用包括国家社会经济特征和2020年按照其会计基础进行的公共支出和财务问责评估结果等不同方法，来考察权责发生制会计的利弊；分析部分权责发生制会计的完整性和可比性问题；回顾基于权责发生制的财务信息作为财政风险指标的研究；以及评估基于权责发生制的财务信息在债务管理和透明度方面的应用。分析还审查了技术在促进权责发生制数据访问中的作用以及权责发生制采用的成本与收益。此外，还包含三个发展中国家为向完全权责发生制会计过渡做准备的研究案例。 借鉴成功采用权责发生制会计的国家的经验教训，本报告概述了一个“变革理论”，该理论确定了权责发生制会计改革的两阶段。第一阶段涉及权责发生制会计的初步采用和首张资产负债表的编制，以及对个别公共部门实体的基于权责发生制的财务报表和对整个政府的综合财务报表的生产。这一阶段主要集中于提高透明度。然而，这并不一定导致更好的决策，因为它仅提供关于过去财务状况和绩效的信息。第二阶段对于实现高级成果至关重要，涉及实施基于权责发生制的规划和预算，以及绩效衡量系统。这一阶段建立了基于权责发生制财务信息与财务和非财务绩效信息之间的明确联系，使得战略规划、预算编制、财务报告和财政管理采用完全集成的途径。 与改进的财政管理相关 分析表明，将应计信息整合到规划、预算和财务报告中，可以使对公共资源使用、资产负债管理和公共服务效率的综合分析成为可能。这种整合有助于政府通过整体政府的平衡表利用其财政风险。它允许基于长期可持续性和代际公平，进行知情投资和借款决策。可以评估政策选项对政府财务状况的影响，通过优先考虑投资、确定借款水平、预测盈余或赤字以及考虑代际财富，帮助战略规划和预算。鉴于许多国家目前的巨额赤字和上升的债务危机，这一点至关重要。 最近在24个经合组织国家的实证研究表明，采用权责发生制会计是合理的，表明其在评估财政风险方面的有效性。研究指出，基于权责发生制的财务数据得到国际资本市场的积极认可，进而导致主权信用评级提高和借贷成本降低。反过来，高信用评级使政府能够通过建立储备和促进政策灵活性更有效地应对财政风险（Jung, Kim, 和 Chang 2020）。 关于权责发生制会计与财政管理之间关系的教训 尽管有证据表明在公共部门采用和实施权责发生制会计可能产生积极影响，但人们担心采用带来的好处是否超过成本，并且准确量化成本和收益具有挑战性。这种转变通常涉及重大开支，如引入新的信息系统和建设能力的需求。然而，优势往往会随着时间的推移而积累。例如，一项研究估计，欧盟全面采用基于权责发生制的欧洲公共部门会计准则（EPSAS）一旦达到会计成熟度的高峰，每年可以逐步增加其国内生产总值（GDP）190亿欧元。这与预期的五年期间690亿欧元的成本形成对比。这些数字虽然近似，但突出了权责发生制会计可能带来的潜在利益。 分析进一步突出了几个对基于应计财务信息整体质量和可靠性产生不利影响的挑战。这些挑战包括以下方面： 缺乏对部分摊销信息的透明度。会计的局部应计制与财务报表中哪些项目以应计基础被认定的透明度不足相关。因此，这些国家产生的财务信息的可比性、完整性和可靠性受到影响