专项债开年发力，助力城投公司融资压力缓释与转型破局

公用一部|王宏、郑椿小 2025年03月11日 摘要：自2024年下半年以来，中央通过专项债扩容与机制创新持续强化逆周期调节。2024年12月发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”）进一步优化和完善管理机制，为2025年专项债发行增量提效奠定基础。2025年开年，专项债发行呈现“规模扩容、节奏前置、投向多元”特征，在“一揽子化债”政策背景下，作为地方撬动资金活水、扩大有效投资的重要工具，叠加“自审自发”试点落地与债务置换加速，专项债在稳增长中的枢纽作用将进一步凸显，助力城投公司融资压力缓释与转型破局。 2024年12月发布的52号文，旨在进一步优化和完善专项债管理机制，更好地发挥强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，为2025年发行增量提效奠定基础。 52号文首次明确"负面清单"管理，非禁止类项目均可申报，并允许专项债用于土地储备和收购存量商品房转保障房，将资本金使用范围扩大至新兴产业基础设施等领域，比例提至30%；允许北京、上海、江苏、浙江（含宁波）等十大省市和雄安新区开展“自审自发”试点，其他省份实行常态化申报机制；明确要提高专项债券与项目收益平衡能力的匹配度，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜；拓宽偿债资金来源，明确项目收益不足时可调用其他资金补足，并鼓励建立偿债备付金制度，全面提升风险防控能力。总体来看，“负面清单”管理、“自审自发”试点等一系列措施重在解决当前专项债发行中存在的如符合条件的项目缺乏、发行节奏偏慢等问题，进一步激发各地结合自身特点开展项目建设的积极性，更好地发挥专项债强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，为2025年发行增量提效奠定基础。 2025年开年，我国专项债发行呈现“规模扩容、节奏前置、投向多元”特征，地方政府债务化解与经济高质量发展双线并行，专项债券强化了对经济大省的支持力度，旨在促进其经济高质量发展，继续在全国经济稳定增长中发挥关键作用。 2025年1-2月，我国发行专项债16,278.36亿元，相较2024年同期同比增加9,928.01亿元，同比增幅156.34%。2025年政府工作报告明确，拟安排新增专项债4.4万亿，叠加2万亿特殊再融资专项债化债额度，粗略估计，截至2025年2月末，多地发行专项债规模约占全年拟发行四分之一，与2024年发力节奏整体后移相比，今年年初专项债前置节奏较为明显。 根据2024年11月第十四届全国人大常委会第十二次会议推出的“6+4+2”化债方案，6万亿以特殊再融资专项债的形式发行，分别为2024—2026年每年安排2万亿元用于置换隐性债务，4万亿以特殊新增专项债的形式发行，分别为2024—2028年每年从新增地方政府专项债 中安排8,000亿元用于置换隐性债务。2025年1-2月，全国用于地方政府债务化解的特殊再融资专项债和特殊新增专项债分别为9,542.40亿元、805.43亿元，其中江苏等经济大省继续走在全国前列。 近年来，经济大省在保持较快的经济增速的同时，债务体量较大、非标举债较多，整体化债压力较大。在“一揽子化债”政策背景下，2023年10月特殊再融资债再度开启，2023年10月至2024年6月末，特殊再融资专项债共发行5,494.60亿元，主要集中于12个重点省份。2024年下半年，特殊再融资专项债再度密集发行，发行省份不再以重点省份为主导，江苏、四川、山东等经济大省获得较多支持，化债工作进展加快。根据财政部数据，各地置换债务平均成本普遍降低2个百分点以上，有的地方超过2.5个百分点，还本付息的压力大幅度减轻。预计2025年隐性债务置换政策将有效释放经济大省原计划用于化债的资金，增强发展动能，推进地方经济发展，“松绑减负”效果明显。 数据来源：企业预警通、Wind，大公国际整理 2025年1-2月，我国用于项目收益的新增专项债为5,162.41亿元，相较2024年同期同比增加1,128.72亿元，同比增幅27.98%；其中自发自审地区共发行3,523.67亿元，占比68.26%，比2024年同期增加736.16亿元。52号文开展“自审自发”试点这一突破性举措标志着专项债审核权限下放，将有助于增强经济大省地方政府的自主性和灵活性，在提高审批效率的同时，在一定程度上提高了重大项目投资与当地经济发展的实际匹配程度，提高专项债发行使用效率，尽快形成实物工作量。与此同时，52号文明确提出要提高专项债券与项目收益平衡能力的匹配度，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。2024年初，受政策影响，12个重点省份分类加强政府投资项目管理，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。在此背景下，预计2025年新增专项债分配额度将进一步向经济大省、优质项目倾斜。 从项目类型来看，2025年1-2月，我国用于项目收益的新增专项债规模占比前三的分别 为市政和产业园区基础设施、棚户区改造、轨道交通，在这些投向领域中，新增专项债侧重向“两重”（国家重大战略实施、重点领域安全能力建设）相关的基础设施领域倾斜。此外，专项债土地收储加快落地。2025年2月，广州发行307.19亿元的新增专项债券，用于回收19个省辖市上报的86个土地储备、回收闲置存量土地项目；同月，北京发行462.9亿元的新增专项债券，重点投入到棚户区改造、城中村升级以及土地储备等多个关键领域。从各地专项债土储项目进展看，目前广东、吉林、江西、河南四省已发布运用专项债收储的公示信息。2025年预计随着“负面清单”管理深化，专项债的用途范围将进一步扩大。 数据来源：企业预警通，大公国际整理 整体来看，我国专项债发行呈现“规模扩容、节奏前置、投向多元”特征，地方政府债务化解与经济高质量发展双线并行，专项债券强化了对经济大省的支持力度，旨在促进其经济高质量发展，继续在全国经济稳定增长中发挥关键作用。 化债政策助力城投公司现金流改善与转型破局，专项债作为地方撬动资金活水、扩大有效投资的重要工具，城投公司积极争取专项债券资金成为解决重大项目建设投融资难题的重要策略方向之一。 2024年11月，全国人大常委会办公厅新闻发布会上，财政部部长蓝佛安继续强调坚决遏制新增隐性债务，并提出“监测口径更全、预算约束更强、监管问责更严”三大发力点，高压监管态势持续。城投公司作为微观层面上地方政府隐性债务的主要载体，各融资渠道主管部门执行力度或继续加强，审核管理继续趋严，新增融资压力仍较大。 城投公司财务结构中积累了较多来自于当地政府和其他投融资主体的应收类款项，应收账款主要为土地开发整理、基础设施建设、保障房建设等政府委托类公益性项目的结算款，其他应收款主要涉及与当地政府、其他投融资主体等国企资金往来。在债务新增难度较大背景下，城投公司的现金流状况在很大程度上依赖于政府回款的及时性和稳定性。此外，近年来，随着房地产市场下行，民营企业拿地意愿较弱，部分城投公司承担为地方土地市场“托底”职能， 存在超需求拿地情况，账面上积累一定规模闲置土地资产，形成资金占用。化债政策协同助力下，2028年之前，地方平均每年隐债消化额从2.86万亿元减为0.46万亿元，不到原来的六分之一，随着地方政府债务压力的减轻及土储等专项债重启，城投公司现金流质量有望得到改善，缓释融资压力。 此外，在“一揽子化债”政策背景下，专项债券作为地方撬动资金活水、扩大有效投资的重要工具，城投公司积极争取专项债券资金成为解决重大项目建设投融资难题的重要策略方向之一。2019年发布的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》明确规定，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位，严禁项目单位以任何方式新增隐性债务，隐债清零、市场化转型完成或是城投公司争取专项债项目资金的必要条件之一。目前，浙江、山东、江苏等经济大省声明市场化经营主体的数量较多。预计2025年，随着化债资金进一步落实，各地宣布市场化转型的平台数量也将有所增加。 数据来源：企业预警通，大公国际整理 从区域来看，东部财政实力较强，债务压力较小的区域城投转型将更加重视经营业务的市场化改革，例如上海、广东等地；中西部经济快速发展，债务压力适中，则可能通过利用区域自然资源和产业资源提高自身造血能力；西部和东北地区则财力相对较弱，债务负担较重，将可能采用先整合后转型的方式。目前，随着城投企业退名单及化债进展持续推进，已出现产业类企业(运营产业项目)、商业类企业(持有优质产业股权)、投资性企业(持有一定规模的产业投资基金)和混合所有制改革(引入社会资本)等多种转型模式。未来，城投分化愈加明显，转型模式将不断丰富，地方政府债务压力也将随着城投转型有所缓解。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。