“退平台”对城投企业信用水平的影响

联合资信公用评级三部|黄旭明徐汇丰 报告摘要： 退平台源于城投平台的名单制管理，目前大致经历了三轮，分别为退出银监会城投名单、财政部的城投平台名单和各省份确认报送国务院的融资平台名单。城投企业退平台的动机主要是为了突破融资束缚和获取更多的发展机会。从本轮化债政策看，城投企业退平台不仅是企业自身的选择，更是政策推动的结果，目的是促使城投企业与地方政府实现信用“脱钩”，化解隐债风险，推进城投企业市场化转型。 2021－2023年，退平台主体在业务转型方面取得了一定的效果，非城投业务收入占比有所提升。随着新一轮化债工作的开展，城投企业退平台进程有所加快。2024年以来，退平台主体债券融资募集资金用途仍主要为偿还到期债务，实现新增债券融资的规模仍较小。从退平台进展看，重庆市、江苏省、浙江省、辽宁省、吉林省、内蒙古自治区和新疆退平台进展相对较快。退平台主体信用级别主要为AA和AA+，行政级别以区县级（含开发区）城投为主。 从退平台主体与地方政府的关系看，退平台主体与地方政府的关系将逐步弱化，但二者实际关系调整受股权及人事关系、业务及财务关联和转型进度影响大。短期内，多数退平台主体难以与政府完全“脱钩”，长期则需观察其转型进度及市场化业务盈利能力能否真正替代政府依赖。 短期看，退平台主体仍处于化债政策期内，债务风险整体相对可控，但仍需关注部分弱资质城投的非标类债务违约及票据逾期情况。从长期看，退平台主体债务风险区域分化或将加剧，只有通过真正市场化转型的主体，债务风险才有望获得实质性化解。退平台主体未来要建立现代企业制度、实现业务转型和突破融资束缚，提升自身现金流自给能力。对于无法实现转型的主体，可能会面临出清的风险。 一、城投“退平台”相关政策梳理 退平台源于城投平台的名单制管理，目前大致经历了三轮，分别为退出银监会城投名单、财政部的城投平台名单和各省份报送国务院的融资平台名单。城投企业退平台的动机主要是为了突破融资束缚和获取更多的发展机会。从本轮化债政策看，城投企业退平台不仅是企业自身的选择，更是政策推动的结果，目的是促使城投企业与地方政府实现信用“脱钩”，化解隐债风险，推进城投企业市场化转型。 （1）城投名单制管理政策渊源 城投“名单制”作为管理城投企业的重要抓手，推出的目的在于锁定城投涉隐债主体，对其债务进行严格管控，堵住地方政府利用城投企业进行债务无序扩张的“偏门”，为债务风险的化解争取时间和空间。 我国最早的城投名单可以追溯到2010年原银监会建立的地方政府融资平台名单。2010年10月，银监会印发《中国银监会办公厅关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号），要求“各银行业金融机构分别建立平台贷款台账，明确平台名单、贷款金额、四类风险定性等详细情况。同时，建立定期报送制度”。银监会城投名单就此确立。2011年3月，原银监会印发《中国银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）（以下简称“银监发34号文”），要求“各银行应在前期清理规范基础上，在总行及分支机构层面分别建立平台类客户和整改为一般公司类客户的‘名单制’信息管理系统。有关名单及风险定性情况需按季报送当地监管部门确认，并进行动态调整。” 2014年9月，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），强调要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，财政部门作为地方政府性债务归口管理部门”。该文件明确了财政部为地方政府债务的管理部门。2014年10月，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号），要求“各地政府以2013年政府性债务审计确定的截至2013年6月30日融资平台公司名单（7170家）为基础，结合2013年7月1日至2014年12月31日本级融资平台公司增减变化情况，统计本级融资平台公司名录”。此次统计的融资平台公司目录或成为早期的财政部城投平台名单。2018年，财政部主导了第二轮隐性债务的甄别认定，形成了财政部的“隐债名单”。2021年7月，银保监会印发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）（以下简称“银保监发15号文”），要求“银 行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台，各级监管机构不再受理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。至此，财政部的城投平台名单彻底取代了原银监会的城投名单。 2023年9月，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“35号文”），明确融资平台债务是指，在2023年6月由各省份党政“一把手”签字确认报送国务院的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务，但不包括其中的隐性债务和须地方政府承担偿还责任而未纳入隐性债务的债务。由此可知，最新的融资平台名单为各省份党政“一把手”签字确认报送国务院的融资平台名单。 （2）城投企业“退平台”动机 城投“退平台”源于两个动机，其一是为了突破融资束缚，新增债务融资。2011年以来，原银监会、交易商协会和证监会等权利机关均对城投企业的融资进行了约束，具体内容详见下表。为了突破融资束缚，新增债务融资，城投企业需退出融资平台名单。 其二是逐步实现市场化转型，获取更多的发展机会。2015年5月，国务院办公厅印发《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），指出“大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，要求“市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务”。2023年12月，国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号），对于重点省份，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。2025年1月，“99号文”将重点省份的退出与区域内城投企业退平台进展进行挂钩。因此，重点省份及区域内城投企业要获得更多的发展机会，必须加快城投企业的退出进度。 （3）城投企业“退平台”的前提条件 2024年8月，《中国人民银行等四部委关于规范退出融资平台公司的通知》（银发〔2024〕150号）明确了退平台的最后期限为2027年6月末，并给出了退平台的条件为隐性债务已清零、征得金融债务2/3以上份额金融债权人同意退出和剥离政府融资功能。地方政府在城投企业退平台后继续续管至少一年，监测退平台企业的转型进展。2025年1月，“99号文”将重点省份的退出与区域内城投企业退平台进展进行挂钩。本轮退平台更多是政策推动的结果，具有一定的强制性，最终目的是促进城投企业与地方政府实现信用“脱钩”，化解隐债风险，推进城投企业市场化转型。 二、本轮退平台主体特征 2021－2023年，退平台主体在业务转型方面取得了一定的效果，非城投业务收入占比有所提升。随着新一轮化债工作的开展，城投企业退平台进程有所加快。2024年以来，退平台主体债券融资募集资金用途仍主要为偿还到期债务，实现新增债券融资的规模仍较小。从退平台进展看，重庆市、江苏省、浙江省、辽宁省、吉林省、内蒙古自治区和新疆退平台进展相对较快。退平台主体信用级别主要为AA和AA+，行政级别以区县级（含开发区）城投为主。 （1）退平台主体概况 根据公开资料，2023年8－12月、2024年及2025年1月，分别有309家、419家和21家公司宣布退平台，其中572家为发债企业。城投公司退平台并非强制需要向市场公开发布声明，因此实际退平台数量或高于上述数量。 从各公司发布的退出政府融资平台的公告来看，2023年8月以来退平台的原因主要包括公司不属于地方政府融资平台、不再承担政府融资职能、未来公益性业务占比逐步降低、以开展市场化业务为主、公司依照市场法则自主经营、自负盈亏、政府在出资范围内承担有限责任等。 从收入结构变化情况看，剔除未发债企业以及未获取收入构成明细的退平台主体后，本次纳入统计分析的退平台主体样本合计419家，2021－2023年，上述退平台主体的城投业务1收入占比分别为31.69%、30.03%和28.23%，非城投业务收入占比有所提升，且业务板块有所增加，整体经营趋于多元化，退平台主体在业务转型方面取得了一定的效果。但是，退平台主体在收入来源、业务开展等方面仍与地方政府存在关联。 根据Wind统计数据，2024年年初至2025年2月6日，退平台主体合计发行债券1.55万亿元，募集资金用途仍主要为偿还到期债务，726.24亿元新发行债券募集资金用途包含用于发行人生产性支出、项目建设、补充营运资金，实现新增债券的退平台主体主营业务主要为收费公路运营、建筑施工等，业务结构多元化。 （2）退平台主体区域分布情况 2023年8月至2025年2月6日，退平台主体所处区域以非重点省份为主。12个重点省份退平台主体合计103家，非重点省份退平台主体合计646家。重点省份退平台主体主要集中于重庆市；非重点省份退平台主体主要集中在江苏省和浙江省，或与 其区域经济发达，隐债化解进程较快，且地方城投公司面临的化债和市场化转型资源更为丰富有关，山东省和河南省退平台主体数量也相对较多。 注：统计时间为2023年8月至2025年2月6日，宁夏无公开退平台主体；因统计口径可能存在不同，部分省份数据与表2数据存在差异数据来源：联合资信根据公开资料整理 部分省份在2025年政府工作报告或2024年预算执行情况的报告中披露了2024年度的融资平台退出工作完成情况，详见下表。整体看，2024年城投公司退平台进程加快。其中，辽宁省、吉林省和内蒙古自治区压降比例均超过50%，甘肃省压降比例相对较低（35.9%），新疆维吾尔自治区融资平台清退进度位居全国前列。 （3）退平台主体信用等级、行政级别分布 从级别分布看，除无评级主体外（占比为28.84%），退平台主体信用级别以AA和AA+为主，从行政级别分布看，退平台企业以区县级（含开发区）城投企业为主，或与在城投平台融资监管政策收紧的环境下，隐债规模较小的主体更容易满足退平台的条件，退出政府投融资平台有助于其拓宽融资渠道。 数据来源：联合资信根据公开资料整理 三、“退平台”对城投企业信用水平的影响 （1）对政企关系的影响 退平台主体与地方政府的关系将逐步弱化，但二者实际关系调整受股权及人事关系、业务及财务关联和转型进度影响大。短期内，多数退平台主体难以与政府完全“脱钩”，长期则需观察其转型进度及市场化业务盈利能力能否真正替代政府依赖。 本轮城投“退平台”是中央化解隐性债务风险的重大举措，从名义上实现了政企分离，但退平台后，城投企业与地方政府的关系并非完全切割，实际关系调整受股权及人事关系、业务及财务关联、转型进度影响。 首先，从股权关系和人事任命看，退平台主体的股权结构一般并未发生实质变化，地方政府或其相关部门、单位仍为城投企业控股股东，在章程范围内履行相关出资人职责，任命城投企业的董事、监事或高级管理人员。城投“退平台”后，地方政府可能从直接管理向管资本转变，以“出资人”身份行使股东权利对退平台主体的经营管理仍有较大影响，可以通过人事任命、战略规划、监督考核等方面影响企业发展方向。 其次，从业务关联看，退平台主体仍承