2025年政府工作报告解读：全力稳增长

全力稳增长-2025年政府工作报告解读 事件描述 2025年3月5日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会 议作《政府工作报告》（简称“报告”）。报告共分三个部分：2024年工 作回顾 ，2025年主要预期目标、部分重点工作。 事件点评 《中国资产“开门红”的宏观背景——1月宏观环境观察》(2025/2/25)《民企座谈会释放积极信号》(2025/2/19)《“特朗普新政”的方向及影响》(2025/1/22)《中央经济工作会议解读》(2024/12/13)《12.9政治局会议点评》(2024/12/9)《化债思路出现根本性转变》(2024/11/10)《专题：美国大选的影响》(2024/11/3)《宏观政策积极发力，增量政策将引领资产价格回暖》(2024/10/28)《从三中全会解读国企改革》(2024/8/13)《如何看待海外衰退交易》(2024/8/6) 如何看待主要宏观经济预期目标？2025年经济增速目标设定为5%，高于国际机构普遍预测的4.5%-4.8%，体现了中央对经济复苏的信心和政 策储 备的充足性。同时，CPI涨幅目标设定为2%，较以往更务实，反映了对当前 内需不足、预期偏弱的精准判断，宏观调控将更侧重需求端。面对全球环境的 不确定性，政府强调政策尽早出台、一次性给足，在外部风险加剧的背景 下，释放出政策储备充足、执行果断的信号，以增强市场信心和经济抗风险能力。 近年来最大规模的财政与货币刺激措施。将全年赤字率设定在4%，比上年提高１个百分点,赤字规模5.66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共 预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1. 2万亿元。突破了过去共识中3%的“心理红线”的财政约束困境，释放出对2025年宏观经济刺激力度的决心以 及对长期经济增长的信心。实施适度宽松的货币政策。从历史经验观察，通常 是先降准再降息。其中降息受到美联储及关税的影响较大，因此在外部不确定 性依然处在攀升的阶段中，2025年依然会遵循先降准再降息的顺序。我们认 为，降准的空间与支持国有大型商业银行补充资本的5000亿相辅相成。用于 补充的资金虽然无法直接作用于拉动经济增长，但是作为商业银行补充资本与 货币乘数可以撬动更大规模的降准空间，加码货币的投放力度。 扩内需是今年重点工作任务。报告将2025年政府工作任务分为十个部分 ，分别是提需求、发展新质生产力、科教兴国、深化改革、扩大开放、化 解风险 、乡村振兴、城乡发展、绿色低碳以及民生。与2024年的工作任务相 比，前三者的顺序有所调整。2025年将“全方位扩大国内需求”放在了首位，随 后是“发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”以及“科教兴国”，这与20 24年“新质生产力”、“科教兴国”、“扩内需”的排序明显不同，再次强 调了稳经济是短期目标中的首位。作为长期经济增长的内生动力的核心，新质 生产力与科教兴国排在第二、第三，展现了政策对经济增长长短周期的协调。 总体来看，我们认为今年的政府工作报告较为明确地突出了“稳增长”的信号。5%的经济增长目标体现了稳增长的信心和决心。财政赤字率突破了3%的“心理红线”，为未来财政持续发力打开了空间。更加务实的通胀目标具有更 强的指引性。将扩大内需作为政府工作的第一位，也体现出政府对于稳增长的 明确态度。此外，报告对于内外部风险的充分认识和预防也有助于增强经济和 市场的抗风险能力。 风险提示： 1、外部不确定性不断上升，“特朗普2.0”冲击或要求刺激政策加码；2、内生动力依然偏弱，长期需求拉动效能不足。 肯定成绩，直面挑战 2025年3月5日，国务院总理李强代表国务院向十四届全国人大三次会议作《政府 工作报告》（简称“报告”）。报告共分三个部分：2024年工作回顾，2025年主要预期目标、部分重点工作。 报告首先肯定了过去一年取得的成就。2024年内，在外部环境、结构性矛盾集中、内 需不振以及预期偏弱的挑战下，二、三季度宏观经济面临稳增长压力快速上升。宏观调控政 策积极应对，9.26中央政治局会议果断部署了一揽子增量政策，推动经济明显回升，全年GDP同比增速达到5%，顺利完成了全年经济“5%左右”的增长目标。 在肯定全年成绩的同时，报告也指出了当前国民经济运行面临的问题和挑战。首先是 外部环境，“外部环境更趋复杂严峻,可能对我国贸易、科技等领域造成更大冲击。世界经济增 长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产 业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍。地缘政治紧张因素依然较多，影响全球市场预 期和投资信心，加剧国际市场波动风险。”我们认为“特朗普2.0”所带来的不确定性已经超 越关税带来的贸易问题，科技竞争或同样重要。对国内方面，会议提出“经济回升向好基础 还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振。部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突 出。群众就业增收面临压力。民生领域存在短板。一些地方基层财政困难。社会矛盾化解和 风险防范工作还需要加强。政府效能和依法行政能力有待提升。”对经济中运行堵点和困难一一列出 ，将需求、生产、就业、财政串联，形成了完整全面的宏观调控路线，为2025年全年 工作目标立下方向。 如何看待主要宏观经济预期目标？ 报告将全年发展预期目标定位国内经济同比增长5%、城镇调查失业率5.5%、消费价 格涨幅同比增2%、国内生产总值能耗降低3%左右。整体符合市场预期。 首先，将经济增速设定在5%较为积极。国际主要机构给出的预测中国2025年全年 增速在4.5-4.8%之间，其中国币货币基金组织最新预测的数据为4.6%。相比之下，我们设定 的经济增长目标高于外部机构的普遍预期。更高的预期目标不仅体现出中央对国民经济恢复 态势的信心，更加展现出刺激政策的储备依然充足。 其次，与过去不同的是将消费价格同比涨幅设定在2%，突破了过去多年将目标设定 远高于实际价格涨幅的固式思维，更加务实。虽然物价涨幅目标从以往的3%下调至2%，但 我们认为并非对物价增长的要求降低，而是在通胀长期低迷的背景下，提出的更切实际的目 标。对当前宏观经济运行中面临的内需不振、预期偏弱的认识更加清晰，与后续宏观调控政 策更加关注需求、就业、资产价格形成闭环。宏观调控进一步向需求侧倾斜。 最后，面对2025年的“风高浪急”，报告提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚,与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足，提高政策实效。”在美国特朗普总统上台之后 ，国际地缘政治不确定性加大，外部环境面临的风险增加。报告释放出了政策储备充分、出台即时、力度大、规模广的全面积极信号，有助于增强中国经济的抗风险能力，为市场吃一个 “定心丸”。 资料来源：Wind,五矿证券研究所 资料来源：Wind,五矿证券研究所 近年来最大规模的财政与货币刺激措施 实施更加积极的财政政策，将全年赤字率设定在4%，比上年提高１个百分点，赤字规模5. 66万亿元、比上年增加1.6万亿元。一般公共预算支出规模29.7万亿元、比上年增加1. 2万亿元。突破了过去共识中3%的“心理红线”的财政约束困境，释放出对2025年宏观经 济刺激力度的决心以及对长期经济增长的信心。 资料来源：Wind,五矿证券研究所 除此之外，拟发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元。拟发行特别国债50 00亿元,支持国有大型商业银行补充资本。拟安排地方政府专项债券4.4万亿元、比 上年 增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账 款等。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出力度 明显高于去年。不过，拟特别发行的5000亿国债仅用于支持国有大型商业银行补充资本， 主要是防范房地产、利率下行可能出现了风险过度集中问题，对宏观经济产生的直接拉动效应有 限，有效拉动增量应该在2.4万亿左右，超过市场两万亿增量的预期。除此之外，地方政 府专项债新增5000亿元，为2021年以来最大增幅。过去地方政府专项债基本用于投资建设 ，但今年的专项债增加了土地和房地产收储以及消化地方政府拖欠债务问题的用途，以达到 资产价格企稳-信贷回归扩张的目的，而解决地方政府拖欠的积极态度与此期的民营企业座谈 会相互呼应，展现了中央解决债务问题的决心。在新增专项债的帮助下，我们认为资产价格 的企稳和流动性释放带来的商业扩张行为将在2025年逐步显现。 实施适度宽松的货币政策。从历史经验观察，通常是先降准再降息。其中降息受到美 联储及关税的影响较大，因此在外部不确定性依然处在攀升的阶段中，2025年依然会遵循先 降准再降息的顺序。我们认为，降准的空间与支持国有大型商业银行补充资本的5000亿相辅 相成。用于补充的资金虽然无法直接作用于拉动经济增长，但是作为商业银行补充资本与货 币乘数可以撬动更大规模的降准空间，加码货币的投放力度。 扩内需是今年重点工作任务 报告将2025年政府工作任务分为十个部分，分别是提需求、发展新质生产力、科教 兴国、深化改革、扩大开放、化解风险、乡村振兴、城乡发展、绿色低碳以及民生。与202 4年的工作任务相比，前三者的顺序有所调整。2025年将“全方位扩大国内需求”放在了首 位，随后是“发展新质生产力，加快建设现代化产业体系”以及“科教兴国”，这与2024年“ 新质生产力”“科教兴国”“扩内需”的排序明显不同，再次强调了稳经济是短期目标中的首 位。作为长期经济增长的内生动力的核心，新质生产力与科教兴国排在第二、第三，展现了 政策对经济增长长短周期的协调。 大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。报告指出实施提振消费专项行动，安排超长期国债3000亿元支持消费品以旧换新，相比2024年的1500亿提升了一倍 。回顾2024年，“两新”政策在下半年才全面落地，从时间的考虑出发，将资金翻一番与全 年基本吻合，符合预期。预计全年社零增速将继续维持2024年4季度以来的恢复态势。 因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系。进一步从培育壮大新兴产业、推动传统产业改造提升以及激发数字经济创新活力三个方向推进新质生产力的建设。自新质 生产力 提出以来，习近平总书记多次强调“发展新质生产力不是放弃传统产业”，特别是在应 对全球贸易重塑、贸易格局“小院高墙”的格局下，通过技术升级和设备更新提升全产业生产 效率，继续发挥全产业链规模优势更加重要。 深入实施科教兴国战略，提升国家创新体系整体效能。党的二十届三中全会明确提出了一体式推进教育发展、科技创新、人才培养的科教兴国战略是中国式现代化的基础和战略性支 持。科教兴国是科技创新，发展新质生产力的必要条件。报告提出从加快高质量教育体 系建 设、推动高水平科技自立自强、全面提高人才队伍管理三个方向出发，站在长期，逐步通 过推进教育改革为新质生产力提供战略性支撑。 推动标志性改革举措加快落地，更好发挥经济体制改革牵引作用。在深化改革方面，通过“激发各类经营主体活力”“纵深推进全国统一大市场建设”“深化财税金融体制改革”三 个方向着手。其中，前两者强调破除市场壁垒，与民营经济座谈会释放的积极信号一致。我 们认为即将出台的《民营经济促进法》将全面落实市场化的各项规定，为各类经营主体创造 市场空间。在财税改革方向，“增加地方财力”释放出即三中全会以来，财权进一步下放地方 的规划将陆续落地。“多层次债券市场”释放出直接融资规模或将增加，同时给予地方政府给 多融资渠道，以破除地方风险-发展的瓶颈。 扩大高水平对外开放，积极稳外贸稳外资。外贸方面并未提到海外关税冲击的影响，对外贸的要求重在“稳”。通过稳外贸、鼓励外商投资、一带一路和多边合作实现。预计在欧 美关税不确定性的影响下，我国与南方国家的合作将进一步升级，具体体现在出口、对外投 资、技术转移三个方向。 有效防范化解重点领域风险，牢牢守住不发生系统性风险底线。主要分为地产、债务、金融稳定三个方向。其中地产延续9.2