2024 年城投行业重要政策回顾——“控增化存”与“转型发展”双线并进

——“控增化存”与“转型发展”双线并进 公用一部|文广垠赵鑫朱超 2025年2月20日 城投行业对政策敏感度高。经过系统梳理2024年以来与城投行业相关的重要政策，我们挑选出16个政策并进行解读，涉及化债支持、城投转型、严肃纪律、金融支持、提质增效、优化发展、国资管理和城市建设等八个方面。回顾这些重要政策，有助于更好理解行业现状、把握行业未来。 一、化债支持 1、随着“6+4+2”化债政策落地，地方债务化解工作提速，有助于地方卸下包袱，增强发展动能。 政策：2024年10月12日国务院新闻办公室举行“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”新闻发布会；全国人大常委会批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。 解读：财政部部长蓝佛安在2024年10月12日国新办举行的新闻发布会上表示，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险。次月，在第十四届全国人大常委会第十二次会议上，会议批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，具体为增加6万亿元地方政府债务限额，用于置换存量隐性债务，新增债务限额全部安排为专项债务限额，2024此后三年每年2万亿元；此外，从2024年起连续五年，每年将从新增专项债券中安排8,000亿元用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。随着“6+4+2”化债政策落地，2028年之前，地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，地方债务化解工作提速，化债压力大大减轻，有助于地方卸下包袱，畅通资金链条，增强发展动能。 2、12个重点化债省份扩容，入选的地级市可争取更多化债资源，缓释债务风险，减轻化债压力。 政策：国务院办公厅下发《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（国办函【2024】14号）。 解读：除12个重点省份之外的19个省份可自主选报辖区内债务负担重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照12个重点省份的相关政策化债。申报条件聚焦于区域债务率、地级市所辖融资平台的金融债务情况、地级市平台金融债务的绝对规模及占该市GDP的相应比重。继《国务院办公厅关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（即“35号文”）出台后，14号文对12个重点化债省份进行扩容，有助于入选的地级市争取更多化债资源，缓释债务风险，减轻化债压力，但严控债务增量短期内可能会使当地城投企业流动 性承压。 二、城投转型 3、政府投资项目停建缓建，有效防止一边化债一边新增，同时倒逼城投企业进行市场化转型。 政策：国务院办公厅印发《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国发办【2023】47号）。 解读：47号文明确在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。12个重点省份除供水、供暖、供电等基本民生工程外，省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目，推迟或停止目前使用投资不到一半的项目建设。47号文作为35号文接续扩充文件，主要对政府投资项目进行限制，一方面，将有效防止一边化债一边新增，另一方面，城投企业作为基建主体，融资受限、工程停建缓建下，将倒逼城投企业进行市场化转型，谋求新的业务增长点。 4、退平台进度提速，退平台主体信用水平将出现分化，且若业务不具备产业化属性，突破借新还旧仍存在一定难度。 政策：人民银行、财政部、国家发展和改革委员会、中国证券监督管理委员会联合发布150号文。 解读：150号文明确融资平台退出要求和退平台时间，退出要求为隐债清零、征得三分之二以上债权人同意、已剥离政府融资功能并转型为市场化经营主体；退平台时间不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。截至目前，多省市加速推进退平台进度，根据江苏省公布数据，江苏省融资平台数据较“3.31”节点压降50%以上。随着退平台进度提速，融资平台将面临业务拓展、市场竞争等一系列转型压力，在不同的经济财政实力、资源禀赋、企业资质等多重影响下，退平台主体信用水平将出现分化。此外，退平台并不意味着可以新增融资，即使成功退出平台名单，若业务不具备产业化属性，突破借新还旧仍存在一定难度。 三、严肃纪律 5、针对化债进程中浮现的问题，监管及时严肃化债纪律，助力化债工作的健康推进。 政策：人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会联合印发《关于严肃化债纪律做好金融支持融资平台债务风险化解的通知》（银发【2024】226号）。 解读：2024年12月发布的226号文一方面督促金融机构支持城投企业非标债务化解，鼓励金融机构积极参与化债工作，对名单内企业和退名单企业一视同仁，加大金融支持力度。另一方面，更是关注到个别省份在化债进程中出现的维稳等问题后，对化债纪律和化债资金的合规性做出要求，严肃化债纪律，避免出现化债乱象，有助于化债工作的健康推进。 6、监管机构密切关注各区域化债进程中涌现的新情况，高度重视化债合规性。 政策：财政部监督评价局发布《财政部关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》。 解读：继2022年、2023年问责通报后，财政部监督评价局于2024年9月再度问责，相较于历次典型案例发布，本次发布时间相对较早且每个典型案例均明确了具体隐债金额。同时，本次通报的融资主体新增公立医院，被问责的业务模式新增以租代建及特许经营权质 押融资，对一揽子化债政策下地方平台企业融资受阻，政府将公立医院作为融资主体之一或涌现新的业务模式等新情况做出反应。可见，监管机构密切关注各区域化债工作，高度重视化债合规性，为稳妥化解债务风险保驾护航。 四、金融支持 7、人民银行年内继续降息降准且中央再提适度宽松的货币政策，为经济回升创造适宜的货币金融环境，有利于城投企业获得更多低成本资金。 政策：人民银行年内三次降息、两次降准且中央再提适度宽松的货币政策。 解读：2024年以来，人民银行成功引导LPR下调，新发放企业贷款利率中枢持续走低，并降准两次，保持市场流动性合理充裕，有利于金融机构加大信贷投放力度。与此同时，2024年12月，中央一改过去坚持的稳健货币政策总基调，定调适度宽松的货币政策，释放流动性，为经济回升创造适宜的货币金融环境，有利于城投企业获得更多低成本资金。 8、四项金融支持房地产政策重磅发布，助力房地产市场止跌回稳。 政策：人民银行公告【2024】第11号、《中国人民银行国家金融监督管理总局关于优化个人住房贷款最低首付款比例政策的通知》、《中国人民银行办公厅关于优化保障性住房再贷款有关要求的通知》、《中国人民银行国家金融监督管理总局关于延长部分房地产金融政策期限的通知》。 解读：2024年9月，监管机构落地四项房地产支持举措，包括完善商业性个人住房贷款利率定价机制，明确各家商业银行原则上应在2024年10月31日前对符合条件的存量房贷开展批量调整、优化个人住房贷款最低首付款比例，统一最低首付比例为不低于15%、优化保障性住房再贷款，对符合要求的保障性住房再贷款，人民银行向金融机构发放再贷款比例从贷款本金的60%提升至100%以及延长部分房地产金融政策适用期限，助力房地产市场止跌回稳。 五、提质增效 9、国有资产使用管理办法的贯彻执行有助于推动国有资产盘活，实现国有资产保值增值与高效利用。 政策：财政部先后下发《关于印发<中央行政事业单位国有资产使用管理办法>的通知》（财资【2024】116号）和《关于强化制度执行进一步推动行政事业性国有资产管理提质增效的通知》（财资【2024】155号）。 解读：116号文明确了行政事业单位国有资产使用办法，通过明晰管理权限、规范使用流程、加强监督检查等方式提升资产使用效能，155号文是在116号文基础上的进一步细化落实，主要解决部分单位制度落实不到位、管理不规范等问题，155号文从7个方面提出具体要求，推动相关管理办法贯彻执行。两次通知的下发是对行政事业性国有资产的系统性优化，有助于健全资产管理制度体系，推动国有资产盘活、提升管理效率，实现国有资产保值增值与高效利用。 10、市政基础设施资产管理办法实行有助于更好发挥市政基础设施公共服务功能，推动闲置资产盘活利用。 政策：财政部、住房城乡建设部、工业和信息化部、公安部、交通运输部、水利部六部门联合印发《关于印发<市政基础设施资产管理办法（试行）>的通知》（财资【2024】108号）。 解读：市政基础设施资产是为满足城镇居民生活需要和公共服务需求而控制的、促进城市可持续发展的工程设施等资产，是城市运营发展的重要支撑，108号文通过规范和加强市政基础设施资产的配置管理、维护和使用管理、处置管理、基础管理、信息化管理等多方面，对市政基础资产细化管理权限、加强预算约束、健全资产报告、强化监督检查，有助于更好发挥市政基础设施公共服务功能，推动闲置资产盘活利用、提升资源配置效率，同时防止政府违规举债，防范债务风险，此外，对市政基础设施资产的精细化管理有助于推动“智慧城市”、“数字政府”建设。 六、优化发展 11、新公司法实行对于建立健全现代企业制度、促进社会主义市场经济持续健康发展具有重要意义。 政策：十四届全国人大常委会第七次会议修订通过《中华人民共和国公司法》，自2024年7月1日起施行。 解读：2024年7月1日起施行的新公司法是继2005年全面修订后的第二次全面修订，新公司法通过进一步完善公司资本制度、优化公司治理、加强股东权利保护、完善公司设立退出机制等，为优化公司治理机制提供更为丰富的制度选择，强化各方主体责任，切实维护公司、股东、职工和债权人的合法权益，为公司规范发展提供更为明确的指引。新公司法实行与我国社会主义市场经济体制的建立和完善密切相关，对于建立健全现代企业制度、促进社会主义市场经济持续健康发展具有重要意义。预计未来，随着新公司法配套规定的逐步完善，新公司法的实施效果将进一步显现。 12、优化完善地方政府专项债券管理机制，推动地方政府专项债券在经济高质量发展中发挥更为重要的作用。 政策：国务院办公厅下发《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发【2024】52号）。 解读：52号文从扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责、强化保障措施7个方面对地方政府专项债券管理机制进一步优化完善，有助于更好发挥地方政府专项债券强基础、补短板、惠民生、扩投资等积极作用，强化债券保障措施，有效防范债务风险，同时有助于政府通过专项债券引导资金投向，支持重点项目建设，带动新兴产业发展，增强经济发展动能。预计未来，随着地方政府专项债券管理制度的进一步落实，地方政府专项债券在推动经济高质量发展中将发挥更为重要的作用。 七、国资管理 13、我国对国有企业的管理逐步向规范化、法制化迈进。 政策：国务院下发《国有企业管理人员处分条例》（国令第781号）。 解读：《条例》自2024年9月1日起施行，加强对国有企业管理人员的监督，明确处分工作的原则和适用对象的范围、规范处分的种类及其适用、细化国有企业管理人员违法行为、建立健全国有企业管理人员处分工作监督制约机制，标志着我国对国有企业的管理逐步向规范化、法制化迈进。 14、国有资本经营预算制度进一步完善，国有资本经营预算的功能作用有望更好发挥。 政策：国务院办公厅下发《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》（国发【2024】2号）。 解读：2号文对预算收支和绩效评价等进行了新的规定，以适应政府预算收入与预算支出的缺口逐渐增加、国资国企改革不断深化等新变化。同时，推进国有资本经营预算全面覆盖，应纳尽纳，以解决国有资本经营预算在政府预算收入中占比不高的现实问题。国有资本经营预算制度的进一步完善