为绿色转型做好劳动力准备：如何通过关注南非的技能发展来促进绿色转型、竞争力和就业能力

绿色转型 综合笔记 | 2024年7月如何通过关注南非的技能发展来促进绿色转型、竞争力和就业能力 致谢 这份关于“为绿色转型做好准备”的综述笔记由Elizabeth Ninan Dulvy（人力资源发展项目负责人）和Margo Hoftijzer（技能发展专家，顾问）领导。核心团队还包括Jutta Franz（技能发展专家，顾问）和Ken Duncan（SkillSonics首席执行官）。本笔记得益于Carmel Marock（南非金山大学REAL研究所）和同行评审专家Stéphane Hallegate（世界银行高级气候变化顾问）以及Shiro Nakata（世界银行高级经济学家）的输入。 该笔记在Satu Kahkonen（国家主任）、Daniel Dulitzky（区域主任，人力发展）、Meskerem Mulatu（教育实践经理）以及Feyi Borrofice（运营经理）的共同指导和领导下最终确定。 缩写和缩略语 空中交通管制阿拉舒阿技术学院 中国碳市场（China Carbon Market）碳边境调节机制 国家气候与发展报告CDDRCRSE可再生能源与可持续发展中心DEA环境事务部DHET高等教育与培训部EASTRIP东非技能转型与区域一体化项目欧洲联盟欧洲联盟国际捕鱼协会催化与能源解决方案研究所 国际再生能源计划综合资源规划 ISCO国际标准职业分类JET仅能源过渡LMIP劳动力市场情报合作伙伴关系兆瓦MWNBI国家商业学院NDC国家自主贡献NDP国家发展计划 全国人民代表大会国家计划委员会 一、引言 南非的绿色转型将对其实体劳动市场产生重大影响。随着其经济结构的变化，新的工作岗位将出现，并且随着转型速度的加快，对这些岗位的需求将逐步上升。在整个经济中，现有工作的所需技能也将发生变化，因为工作流程逐步变得更加“绿色”。同时，一些工作也将消失，尤其是在碳密集型和资源密集型行业（如煤炭行业）的活动逐步减少的情况下。 本报告提出五项策略，以期为绿色转型做好准备。本报告首先探讨南非绿色转型对劳动力与技能需求的全局背景及其影响，随后评估现有技能发展系统应对这些变化的能力。接着，它提出策略以提升技能发展系统的能力，确保劳动力技能成为绿色转型的催化剂而非瓶颈，并支持因绿色转型而面临就业风险的工作者。报告最后强调世界银行为构建绿色转型技能所做出的贡献。 本报告的重点是关于公正能源转型（JET）所需的技能以及学校后教育及培训（PSET）。JET对技能需求的重申是基于政府对绿色转型这一重要方面的当前关注，这也导致了对该经济部门技能需求的多份近期国家分析的可得性。对PSET的关注是由于认识到许多绿色转型所需的技能是在这一教育体系部分获得的。1PSET系统被认为包括高等教育、职业技术教育与培训（TVET）以及成人培训。 本报告旨在为高级政策制定者提供简要信息，并参考了世界银行近期发布的几项出版物。世界银行最近发布了几份相互补充的报告，这些报告更详细地描述了关于当前和未来绿色转型对技能需求的现有知识；PSET系统应对这些技能需求的能力；以及改善劳动力为绿色转型做好准备的建议。2 B. 全球背景：绿色转型及其对劳动力市场的影响 世界各地，各国已承诺绿化其经济以限制全球变暖并加强其气候弹性。2021年，136个国家的政府承诺实现“净零排放”，这意味着任何温室气体排放都将通过等量的温室气体消除来抵消。3实现这些目标需要快速去碳化，其中之一是通过用零碳排放能源如风能、太阳能和水能代替化石燃料；提高能源效率；并增强碳吸收和存储。4脱碳化需要在经济许多方面进行重大变革，包括但不限于电力生产、交通运输、制造业、农业和建筑行业。 脱碳的好处不仅仅在于对环境的贡献：脱碳对国家保持竞争力也是至关重要的。随着世界各国加强环境标准，低碳生产过程越来越成为融入国际价值链和维持及扩大强大出口基础的关键。例如，2022年，几乎四分之三的南非出口轻型汽车都销往了欧洲市场；并且从2035年起，在欧洲联盟（EU）销售的汽车可能不得产生任何二氧化碳排放。5同样，自2023年起实施的欧盟碳边界调整机制（CBAM）要求进口商报告在铁和钢、化肥及其他商品生产过程中的温室气体排放量。6一旦当前过渡阶段结束，进口商将需要购买“碳边界调整机制证书”以平衡国内外产品之间的碳 价，从而为向欧盟出口的制造商减少温室气体排放提供强大动力。 绿化也具有强大的地缘政治维度，这对资源丰富的国家来说可能是好消息或坏消息。全球竞争加剧，各国为获取对绿色转型至关重要的资源，为资源丰富的国家等创造了机遇和风险，因为中国目前主导着许多关键矿产和金属的采矿及加工，而其他国家则渴望建立更多样化的供应来源。7这种激烈的竞争可以使拥有大量关键资源的国家在谈判投资协议时处于有利地位，但全球的高风险也可能导致政治紧张或当地人口无法从他们的绿色资源中获得好处，反而陷入一个缺乏竞争力的重碳经济困境。8 为实现脱碳所必需的根本性经济变革需要一支具备推动这一绿色转型所需技能的劳动力队伍。绿色转型将创造新的职业和岗位，摧毁其他职业，并改变现有工作的执行方式。劳动力需要具备正确技能以应对这些变化。这不仅仅是执行绿色转型过程中产生的任务和工作的技术知识和技能。为了充分利用不断变化的工作环境的好处，个人还需要具备强大的社会情感技能，例如韧性、适应能力和学习能力。对于将因碳排放高岗位或行业受影响的工人而言，这些社会情感技能尤其重要，因为他们可能需要重新学习或搬迁以维持其就业能力。 任何使经济绿色化的策略和实施计划都必须包括重点培养工人所需技能，以确保绿色转型取得成功。为了防止技能差距和错配成为绿色努力的瓶颈，教育和培训体系需要准备好预见并应对绿色转型带来的技能需求变化。这将使劳动力成为绿色转型的催化剂，并帮助处于风险中的工人保持其就业能力。 南非的绿色转型：雄心勃勃，进展有限 南非政府对于实现公平能源转型抱有高远的志向。南非降低温室气体排放的国际承诺包含在其国家决定贡献（NDC）中。与2016年版本相比，2021年版本反映了更强的减缓目标。9政府的绿色转型主要目标是创造低碳、韧性的经济和公正的社会，如其在2011年国家发展计划（NDP）中所描述。10新民主党（NDP）的愿景基于《2010-2030年综合资源计划》（IRP），该计划结合了提供安全、经济电力的目标，以及减少用水和温室气体排放的目标。112021年南非公平转型框架重点关注气候变化缓解和适应政策的社交与经济后果，包括通过强调体面的工作、包容性和减贫。12 在实践中，整个经济领域出现了许多绿色转型的成功案例，但大规模转型面临着政治、社会经济和金融方面的挑战。一个有希望的例子包括丰田投资26亿兰特（约合1.4亿美元）开发卡罗拉Cross，这是南非首个本地生产的混合动力电动汽车。COEGA开发合作计划在其经济特区和纳尔逊·曼德拉湾物流园区进行各种可再生能源投资，包括与总容量为183兆瓦（MW）的风电项目、一个12兆瓦的光伏太阳能农场以及生物质能项目。13另一方面，实现大规模脱碳仍面临重大挑战。由于南非超过80%的电力仍由燃煤电站生产，用可再生能源替代煤炭是可信绿色转型的关键要素。但是，尽管2021年JET投资计划和JET实施计划等文件描述了与此目标相关的持续雄心，但所有煤矿关闭的计划已经推迟，到2023年底，从煤炭向可再生能源转型可用优惠融资的不到10%已被使用。142024年7月，南非电力和能源部长报告称，尽管其实现净零排放的长期目标仍然存在，但南非将无法履行其在巴黎气候协定下的承诺，即在2030年前至少减少3.5亿吨排放量。15目前这些令人失望的结果有众多原因，包括持续的电能危机，这增加了对矿山关闭的反对；实施改革（包括在次国家级别的行政层面）的机构能力薄弱；以及一位观察者所记录的“一种令人困惑的阻碍、故意忽视、既得利益、无能甚至破坏的混合体”。16 D. 南非绿色转型对劳动力和技能需求的影响 南非绿色转型如何影响劳动力与技能需求的分析正在兴起，但数量仍相对较少。世界银行的2022年国家气候与开发报告（CCDR）预测，在2022年至2050年这一低碳转型期间，预计将受到影响的11个行业中将出现就业创造和就业岗位损失，另一份报告评估了在南非经济中已经从事具有正面环境影响工作的人群所占的就业比例。17其他最近的研究报告专注于特定行业或价值链，例如由高等教育和培训部（DHET）委托的氢经济技能需求评估以及由南非国家能源协会（SANEA）制定的能源技能路线图。18也有几份分析聚焦于由于绿色转型导致的就业脆弱性；国家气候变化应对白皮书要求制定行业就业韧性计划（SJRPs），这些计划于2020年为五个价值链制定。19关于绿色转型中的人力资源准备对话因缺乏对构成绿色经济及其相关工作和技能的普遍认同的定义而变得复杂。文本框1描述了本报告中所应用的定义。 文本框1：与绿色经济和技能相关的术语 The绿色经济是一个繁荣的经济体，它不会对当前或未来的环境产生负面影响。或者，正如国家计划委员会（NPC）所描述的那样：“一种经济活动体系，在长期内提高人类福祉，同时不使未来一代面临重大的环境风险和生态稀缺”（NPC，2011）。 The绿色转型是当前经济体系向绿色经济转变的持续过程。 技能转型绿色化这些是工人需要具备以贡献于绿色转型和绿色经济的技能。一般来说，这需要以下三种类型的技能： 认知和社会情感技能，如读写能力和计算能力。 1. 横跨技能解决技能 2. 通用技术技能技术技能是绿色转型所需的，同时也是非绿色经济所需的。例如，要求太阳能技术人员能够安装断路器，这是一种任何类型的电工都需要具备的技能。 3. 绿色专业技能：技能与工人对绿色经济的贡献明确且独特相关。例如，安装太阳能电池板的技能，这种技能在绿色经济之外（或几乎不需要）。 我们描述绿色工作在绿色经济或绿色转型中贡献的职位。我们使用该术语来指代那些潜在的正面环境影响相对较大，且预期的负面环境影响极小的职位。Mosomi和Cunningham（2024）对该术语的定义更为严格，并采用定量方法来衡量目前在南非从事绿色职位的工人数量。 “术语”非绿色指代那些没有对环境产生积极贡献的元素。非绿色经济包括那些不改善甚至损害环境的经营活动。非绿色工作是指那些积极影响微乎其微，且被具有中性或负面影响的活动所掩盖的工作。 关于绿色转型导致的就业创造和就业损失的计算存在差异，这取决于所采用的假设、范围和方法。CDDR估计，在2022年至2050年期间，受低碳转型影响最大的十一大行业中，直接和间接就业机会可达160万。在非煤炭采矿部门和可再生能源生产方面，创造就业的潜力被认为最高，此外可再生能源产业链（如氢经济和燃料电池）也将有额外的、但规模较小的就业创造潜力；绿色制造、建筑行业；在一定程度上是服务业和公用事业。同样，在这一时期预期也会出现职位丧失，尤其是在石油和煤炭等高排放行业。CDDR估计，约有60万直接和间接职位可能消失，导致这十一大行业（CDDR关注的焦点）的净就业创造约为100万个（图1）。20这些估计依赖于对南非将遵循的绿化途径的假设，这些假设远非确定，且报告并未涵盖整个经济。不出所料，采用不同方法和假设的其他分析提出了不同的发现。例如，2010年和2011年的报告预测，未来几十年将创造149,000至500,000个就业岗位。21尽管所有分析都可能提供有见解的结果，但它们的解释需要理解所应用的范围和方法，并且应谨慎比较不同分析的结果。 虽然绿色转型可能会导致净就业岗位的创造，但这并不意味着那些失去工作的工人可以轻易地过渡到新经济中创造的新岗位。尽管预期新增就业岗位的数量可能是预期失业岗位数量的2至3倍，但许多失业的工人可能难以轻易获得这些新岗位，因为新岗位预计将在不同的地点或时间出现，或者需要不同的（通常是更高水平的）技能。22虽然一些处于风险中的工人可能容易转移到绿色经济中的新工作，或者转移到其他领域的就业，但其他人将需要支持以维持生计和就业能力。 一个重要