基里巴斯：椰子农业补贴：提高效率和公平性及平衡权衡

基里巴斯 农业棕榈油补贴：提高效率和公平并平衡权衡折衷 2024年7月 Tewodaj Mogues, Todd Benson, 和 Huy Nguyen准备由 ©2024 国际货币基金组织 [HLS/2024/042] 农业棕榈油补贴：提高效率和公平并平衡权衡折衷准备人：Tewodaj Mogues, Todd Benson, 和 Huy Nguyen高级技术援助报告摘要H财政事务部 The高级总结技术援助报告该系列提供了对国际货币基金组织能力建设受助者所提供援助的高级概述，描述了高级目标、发现和建议。 摘要：本次技术援助任务评估了基里巴斯农业产出价格方案。AB补贴了椰干（干椰子）的生产。该计划估计2023年的补贴占GDP的7.8%。通过缩减补贴规模，部分 用现金转移和外岛公共物品提供来替代，同时在椰干价值链中引入竞争元素，可以在短期和中期内缓解该方案的技术和分配效率低下、农村地区的影响以及高昂的财政成本，从而在这个过程中实现财政节约。 ).本文件内容构成由工作人员提供的专业技术建议的高层次摘要。国际货币基金组织（IMF）向成员国的当局或国际机构（以下简称“当局”）CD接收方（CD recipient）对其能力发展请求的回应。除非CD接收方明确指出在传输后30个营业日内，国际货币基金组织（IMF）将在IMF.org上公布此高级概述。(查看员工关于能力发展信息传播的操作指南 国际货币基金组织，IMF出版物我：P.O. Box 92780, 华盛顿特区，美国，邮编20090 T. (1) 202.623.7430 • F. +(1) 202.623.7201+ publications@IMF.org IMF.org/pubs 背景 2023年8月，基里巴斯财政部和经济发展部（MFED）对国际货币基金组织（IMF）在技术分析方面提供支持表示了兴趣，以改善政府为椰干（由小农户生产的用于出口的商品）提供产出价格补贴计划，并为此提出改革选项，鉴于该计划的财政成本较高。因此，在2024年4月至5月期间，实施了能力建设（CD）任务。从这一CD活动中产生的发现和建议可以告知国家20年基里巴斯愿景发展计划（KV20）的实施方面，该计划旨在为农村人口创造超越椰干生产的经济机会。最近，国际货币基金组织（IMF）于2024年开发的2024年选择性议题论文建立了一个理论经济模型，该模型估计降低或限制椰干支持，并将部分财政盈余转移到现金转移支付，如何提高债务可持续性，同时避免最脆弱人群的生活水平下降。 研究结果摘要 对方案补贴内容的估计，包括农场价格、价值链中的市场准入成本、船上交货（FOB）出口价格以及不同出口椰子产品之间的数量转换因素，表明在每公斤4澳元的支付中，3.71澳元构成补贴，即政府提供的补贴率为93%。预计2023年的总补贴将达到GDP的7.8%，这一比例较以往年份有所上升，原因在于管理价格的翻倍和生产增加。 该方案面临众多技术效率挑战。基里巴斯椰子发展有限公司（KCDL），负责加工和出口椰干，获得商品（不是由自己支付，而是由政府支付），并向私营和国有航运公司支付政府规定的运费和处理费，以将椰干运往国际港口和加工场所。私营航运运营商在现行运费下避免为难以到达的岛屿提供服务。负责航运的国有企业，有义务服务更偏远的岛屿，但由于其船只数量有限和运营效率低下，在有效收购椰干方面受到限制。因此，外岛上的椰干加工场常常满负荷运行，导致商品的质量和数量下降，岛上停止购买更多椰干，影响农民的收入，以及KCDL加工设施运营能力远低于满负荷，这导致运营成本高昂。定量分析显示，此类技术效率低下随着时间的推移而显著增长。 至少同样重要的是，补贴计划通过将大量家庭劳动力和其他国家资源转移到椰子，一种出口价格低于农场价格的商品，从而增加了经济中的配置低效。这导致资源从生产其他粮食作物中流失，尽管这些粮食作物的价格远高于在没有支持计划的情况下椰子所能吸引的价格。 既没有达到椰干支付股权目标。平均椰干收益通常高于那些非椰干平均收入较高的家庭。这并不令人惊讶：作为一个产出价格补贴方案，它为拥有更多土地和劳动力禀赋的家庭提供了更多的资源，使他们能够生产更多的椰干。 现有椰子补贴方案的股权、效率和财政可持续性弱点促使考虑替代政策特征。对各种改革选项的模拟分析——所有改革选项都涉及相同的财政节约——显示，与其他模拟情景相比，包括仅将部分补贴转移到现金转移的改革情景，那些用公共物品支出和现金转移部分替代补贴的改革情景在收入分配福利方面始终产生最高的影响。但预期这些优越结果只能在短期内实现。 概述推荐事项 解决基里巴斯椰子行业中的重大技术低效是至关重要的——引入竞争的元素在这方面可以帮助。然而，这需要在整个价值链中启用价格激励。目前，除了航运（甚至在那儿也只有部分）之外，椰子价值链中不存在竞争元素。然而，在当前椰子价格下，引入竞争元素是不可能的，因为这些价格下，价值链参与者将没有经济激励去参与。为了培养这种竞争，在过渡期间，对生产者的补贴仍然会存在，但需要设定一个较低（最低）价格，以使私营商业公司能够参与。 从选定的难以到达的岛屿运输椰干可能需要持续得到公众支持，以确保在过渡期间运输。因为吉尔伯特群岛的完全私营部门驱动的椰干价值链往往会忽视难以到达的外岛椰干生产者。但关键的是，以运输者的处理及时性为基础的绩效指标——而不是目前主要基于运输的体积和距离——将是任何改革后的补贴计划的核心。 将椰子补贴系统进一步向价值链下游延伸，可以在当前资源配置的低效率上产生初步的影响。这将开始减少现在在偏远岛屿经济中观察到的扭曲，这些扭曲导致椰子过度生产和忽视用新鲜椰子而不是干椰子加工的产品等更具有社会回报率的活动。多样化的农业部门增长也受到提供给农民的高椰子价格阻碍。特别是对南塔拉瓦消费者的食品作物供应，特别是富含营养的本地水果和蔬菜，目前受到椰子计划的负面影响。相反，农村特别是城市食品消费主要是高质量和不断增长的低营养价值食品进口。因此，椰子补贴严重限制了国内非椰子农业以及国内消费的粮食作物。 除了效率和供应链的关注之外，当前形式的项目对基里巴斯的开发产生了巨大的机会成本。对椰干价格补贴的高支出意味着其他紧迫的开发活动无法进行，包括上述提到的所需公共商品供给，这将对农村经济产生重要的倍数效应，并且在中期可能阻止外岛居民向塔拉瓦南迁移。 实施补贴改革需要超越技术考虑，深入思考围绕改革的细致沟通。对于改革的可持续实施来说，审慎考虑改革的时间和顺序同样重要。