超越科普拉：基里巴斯的省钱、减贫和农业多样化（英）
1818 H 街西北, 华盛顿特区 20433封面照片：世界银行© 2024 世界银行署名—请按以下方式引用该作品：“世界银行。2024年。超越椰干。©世界银行。”电话：202-473-1000；互联网：www.worldbank.org部分权利保留权利与许可所有关于权利和许可的查询，包括附属权利，应致世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。这项工作是世界银行工作人员的成果。本项工作中表达的观点、解释和结论不一定反映世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。世界银行不对本项工作中包含的数据准确性作出保证。本项工作中任何地图上显示的边界、颜色、名称和其他信息，并不意味着世界银行对任何领土的法律地位作出任何判断，或对这类边界的认可或接受。本文中的材料受版权保护。由于世界银行鼓励其知识的传播，只要给予本文完整的归属，本作品即可出于非商业目的，全部或部分地复制。 致谢本文由Aarre Laakso（顾问）和Samuel Wills（经济学家，任务小组组长）撰写。它总结了世界银行关于基里巴斯椰干补贴的三份早期报告：“破解坚果：基里巴斯椰子产业改革与升级提案“由布莱尔·爱德华·拉普雷斯（经济学人）、阿阿莱·拉阿克索和塞缪尔·威尔斯；”培育共享繁荣：改革椰干补贴以增强基里巴斯外岛的社会保障由Sharad Tandon（高级经济学家）、Dung Doan（社会保障专家）、Sandor Karacsony（高级经济学家）和Samuel Wills；以及“新芽：在基里巴斯外岛实现农业多样化由Agnès Deshormes（顾问）和Samuel Wills翻译。报告得到了史蒂文·Ndegwa（国家主任）、斯特凡诺·莫奇（国家经理）、拉尔斯·克里斯蒂安·莫勒（业务经理）和拉尔夫·范·多恩（项目负责人）的指导和方向。 缩写所有金额均为澳元，除非另有说明。CSO社区服务义务EEZ专属经济区GDP 国内生产总值 KCDL 基里巴斯椰子发展有限公司 PBC基于绩效的合同SFU失业人员支持基金SOE国有企业VDS船舶日计划 执行摘要通过降低椰干补贴并辅以有针对性的现金转移，这三个目标可以更经济、更可持续地实现。完全取代椰干补贴将牺牲其精准帮扶需要帮助人群的能力。将其保持在目前的每公斤4澳元水平过于昂贵。将补贴降至每公斤2澳元将开辟一系列政策选择。在该水平下，基里巴斯可以决定其希望拥有的减贫项目类型、其成本以及由此产生的贫困率。例如，通过将补贴降至每公斤2澳元，基里巴斯可以通过将部分节省的资金用于针对偏远岛屿贫困居民的现金转移，将贫困率降低20%。这将比每公斤4澳元的椰干补贴便宜30%。这个选项可能对基里巴斯政府具有特殊吸引力，因为它更高效、更有效地满足了当前补贴的所有三个目标。也就是说，它将减少贫困、维持在偏远岛屿生活的动力，并鼓励人们工作。一个三赢的政策决策。在基里巴斯实施更高效、更有效的扶贫计划需要三个步骤。农业多样化可以改善营养和健康。这将鼓励当地生产蔬菜和根茎作物，使其变得更便宜、更易获得，并减少对进口食品的依赖。转向进口的、高度加工的食品将改善营养和整体健康。减少椰干补贴也将促进农业多样化，从而创造新的市场并鼓励外岛的经济活动。政府可以通过扩大农民服务、培训员工和促进知识交流来支持这一点。开发海藻、太阳盐和旅游等替代性出口，特别是在基里提米蒂岛上，可以促进经济发展。1. 与世界银行和其他发展伙伴合作，在失业人员支持基金的基础上建立靶向现金转移系统。2. 随着现金转移的逐步增加，逐渐将椰干补贴降至每公斤2澳元。3. 如果靶向系统建立缓慢或成本高昂，那么在过渡期内对每户家庭补贴金额进行封顶，可以立即节省资金，而不会增加贫困。基里巴斯椰干补贴是政府经济战略中的一个主要因素，它同时实现了三个关键目标。首先，它减少了贫困。其次，它激励人们居住在外岛而不是迁移到南塔拉瓦。第三，它为历史和文化上有重要意义的产业提供了就业机会。然而，它并没有有效地高效地实现这些目标，这给基里巴斯带来了财政问题。减少椰干补贴也将创造实现其他目标的机会，例如恢复椰干行业的盈利能力。这将需要进一步改革。确权土地和制定区域规划将促进投资。通过整合基里巴斯椰子发展有限公司（KCDL）的作用，合并补贴，并通过基于绩效的合同加强国有航运，可以提高效率。小型私营碾磨厂将有助于设定椰干的市场价格。然而，在政府补贴减少和椰干盈利之后，才应该对椰干部门进行进一步投资。 3. 该报告综合了世界银行最近三份报告：1. 背景：基里巴斯椰干补贴已变得不可持续。虽然椰干补贴是基里巴斯经济的核心和受欢迎的支柱，但它也很昂贵、效率低下且具约束性。改革它不仅能够节省资金和减少贫困，还能显著提高生产力、经济多样化和改善营养。• 《基里巴斯外岛农业多样化：新苗》（世界银行 2024c）。它研究补贴如何扭曲基里巴斯的农业和营养，并探索多样化种植更营养作物的方案。4. 本报告旨在面向数个受众群体。主要受众群体是时间有限、熟悉椰糠补贴但寻求改革信息和改革方式的高级官员。我们预期这份报告对世界银行工作人员以及其他从事相关问题开发合作方的成员也可能有用。尽管在三个基础报告中可以找到全面信息，但本报告提供了有限的技术细节。1. 历史上，椰干生产使基里巴斯克服了地理挑战并参与世界市场。椰干是可精炼成油的干燥椰肉。自1850年起，外国贸易船只就穿过这些岛屿，为贸易寻找椰干和椰油。然而，全球商品化和市场波动使基里巴斯处于竞争劣势地位。自1990年代中期以来，基里巴斯通过向农民提供直接农业补贴以及向各种国有企业（SOEs）提供交叉补贴来支持椰干生产。政府在外岛衡重站以固定价格从农民那里购买椰干。最初的补贴标准为每公斤0.80澳元，2016年提高到每公斤2澳元，2022年再次提高到每公斤4澳元。因此，补贴变得不可持续；到2023年，它是其他国家农场门口价格的8倍，占国内生产总值（GDP）的8%。• “促进共同繁荣：改革可拉胶补贴以增强基里巴斯外岛的社会保障”（世界银行 2024b）。它关注可拉胶补贴对贫困的影响。这份报告主要是面向基里巴斯高级议员的，总结了一项重要的近期世界银行分析工作。•《破解椰子难题：基里巴斯椰子产业改革与升级建议》（世界银行2024a）。重点关注补贴如何扭曲椰干部门，并研究如何提高其效率和盈利能力。2. 本文件探讨的问题：基里巴斯可以采取哪些措施来提高椰干补贴？我们提出了几种消除扭曲、提高效率、鼓励多样化的方法。从根本上说，建议的改革从减少补贴和允许椰干价格随市场价格浮动开始。同时，也需要进行一系列配套改革，以考虑到椰子产业的经济、社会、文化和农业重要性。 0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%53012551464164617821925202421242245来源：世界银行，基里巴斯家庭收入与支出调查（2019年）。图1. 预补贴支出按接受椰干补贴人口比例分摊2. 维持现状的理由：椰干补贴是有好处的。分享椰干补贴每月补贴前人均支出(澳元)5.椰干补贴以现金收入的形式为居住在外岛的人们提供社会安全网。73%的外岛居民不在正式劳动力队伍中，46%的贫困家庭居住在外岛。此外，虽然所有家庭中有28%收到了椰干补贴，但支出较低的家庭更有可能收到（见图1）。因此，它逐步瞄准了贫困。然而，它这样做既无效又低效。它也是许多外岛家庭的主要现金来源。基里巴斯政府利用椰干补贴来实现三个目标：减少贫困、管理内部移民，以及在具有历史和文化意义的重要产业中提供就业。6. 补贴相对公平地重新分配了渔业租金。渔业许可证费用占政府每年收入的40-60%（1.4亿 - 2亿澳元）。基里巴斯政府通过高经常性支出优先将这些租金重新分配给人口，包括椰干补贴。椰干种植在外岛很普遍，因此补贴将政府从渔业许可证费用中获得的租金重新分配给了很大一部分人口。许多其他资源丰富的国家和地区将其主权租金直接分配给家庭。例如，美国阿拉斯加州从其石油收入中向所有符合条件的居民支付红利，类似于全民基本收入。相比之下，椰干补贴只提供给外岛的家庭。 23662500263328022985321934923774413848347320 3.1. 花生油补贴给基里巴斯带来了财政问题3. 挑战：椰干补贴对基里巴斯经济产生负面影响。1 “外岛”是指北部、中部、南部以及列岛和凤凰岛地区（即不包括南塔拉瓦）。8. 椰干补贴也存在各种其他非经济原因，包括在椰子行业提供工作。椰子产业具有历史和文化重要性。由于替代就业手段有限，尽管土壤贫瘠，基里巴斯历史上一直依赖椰子种植来维持其外岛的商业活动和现金经济。因此，补贴支持着一个日益不盈利但具有历史和文化重要性的产业。自基里巴斯的最早有文字记载以来，椰子种植一直是外来收入来源。对许多人来说，采摘椰子不仅是一种收入来源，也是一种荣誉和身份来源。基里巴斯的椰干农民自豪地继续他们祖先的传统，并维护这种具有重要文化的作物。椰干补贴不同于现金转移，因为后者不会提供同样的文化满足感。作为补贴而非施舍，它避免了与后者相关的社会耻辱。9. 椰肉补贴成本日益高涨。政府于2016年将补贴从每公斤0.80澳元提高到每公斤2澳元，使该计划成本从2015年的790万澳元（占国内生产总值3.5%）增至2017年的3220万澳元（占国内生产总值13.3%，见图2）。基里巴斯于2022年再次将补贴提高一倍至每公斤4澳元。因此，该计划成本从2021年的1600万澳元（占国内生产总值5%）升至2022年的3800万澳元（占国内生产总值12%）。由于这些增加，基里巴斯政府以市场价格八倍的价钱购买椰肉。这一成本至少比椰子产品出口收入高出国内生产总值的2%。7. 楖子干补贴阻止了外岛居民迁移到首都。人口增长和内部迁移使得基里巴斯首都的人口急剧增加。生活在人口稠密南塔拉瓦的基里巴斯人口比例从1970年的约四分之一增长到2020年的超过一半。自1985年以来，人口数量更是翻了三倍多。南塔拉瓦最大的镇贝蒂奥的人口密度现已超过每平方公里15,000人。政府设计这项补贴旨在激励人们留在外岛1与其迁移到人满为患的南塔拉瓦首都，不如继续将农村人口迁移到首都，这将加剧南塔拉瓦的社会和环境挑战。相比之下，这项激励措施减少了进一步发展南塔拉瓦的压力，但却使提供公共服务变得更加昂贵。在偏远岛屿上维持人口在文化上具有重要意义，并且对于基里巴斯主张拥有大片专属经济区（EEZ）至关重要。基里巴斯椰干补贴给财政带来了沉重的负担，未能提供成本效益的社会保障，抑制了椰干产业的商业可行性，阻碍了农业多样化。 12. 概括起来，这意味着椰子干补贴限制了基里巴斯可用于其他优先事项的财政空间。换句话说，椰子干补贴承担着机会成本，这可能会限制对紧迫的公共需求的投资。受影响的领域可能包括整体必需品，如适应性社会保障体系、公共服务、气候适应、健康、教育和基础设施。此外，它们还可能涉及与农业相关的必需品，如增加为国内市场生产的营养作物、加强农业支持服务、提高粮食供应链效率以及巩固市场需求。11. 高额经常性支出与收入波动相结合，意味着基里巴斯财政状况波动较大，需要巩固。2022年，基里巴斯的总体财政赤字（包括补助但不包括基里巴斯的收入均衡储备基金）占国内生产总值（GDP）的18%，从2020年的4%赤字降至超额4%。最新的世界银行-国际货币基金组织联合债务可持续性分析（2024年4月）预计，如果不进行巩固，基里巴斯的赤字将稳定在GDP的约10%。这很可能通过更多的捐赠者援助或消耗基里巴斯大量的现金储备来融资，这些现金储备在2022年价值GDP的60%（相当于7.3个月的支出）。基里巴斯还有一个庞大的主权财富基金，在2022年价值GDP的380%，但其撤资规则阻止基里巴斯将其用作反周期的收入来源。从中期来看，基里巴斯的赤字可能会危及其财政责任规则，该规则要求持有至少相当于三个月政府支出的现金储备。因此，债务可持续性分析建议“需要进行财政巩固，通过削减经常性支出和筹集更
