宏观观察2025年第03期（总第575期）：养老金融新政策、新机遇与相关建议＊

2025年1月16日2025年第03期（总第575期） Ω中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》●《中银调研》●《宏观观察》●《银行业观察》●《国际金融评论》●《国别/地区观察》 养老金融新政策、 新机遇与相关建议＊ 中国人民银行等九部门于2024年12月联合印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》，为金融机构拓展农村养老金融业务、银发经济投融资业务、三支柱养老金业务等提供众多机遇。商业银行和保险公司应充分发挥养老金融主力军作用，其他金融机构也应及时抓住机遇拓展养老金融业务。 作者：杨娟中国银行研究院电话：010–6659 4004 签发人：陈卫东审稿人：王家强李佩珈联系人：刘佩忠电话：010–6659 6623 ＊对外公开＊＊全辖传阅＊＊＊内参材料 养老金融新政策、新机遇与相关建议 为深入贯彻党的二十届三中全会和中央金融工作会议精神，做好养老金融大文章，中国人民银行等九部门于2024年12月联合印发《关于金融支持中国式养老事业服务银发经济高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》为金融机构拓展农村养老金融业务、银发经济投融资业务、三支柱养老金业务等提供众多机遇。商业银行和保险公司应充分发挥养老金融主力军作用，其他金融机构也应及时抓住机遇拓展养老金融业务。 一、《意见》出台的背景、意义与基本内容 随着人口老龄化不断加深，无论是全面建设三支柱养老金体系以提高居民养老保障水平，还是积极发展银发经济、养老产业以高质量满足老年人的消费需求，亦或是提高金融适老化水平以保障老年人的金融消费权益，都需要养老金融的大力发展。2023年底中央金融工作会议将养老金融纳入金融“五篇大文章”，2024年各级金融监管机构密集出台政策文件指导养老金融高质量发展（表1）。本次九部门联合出台的《意见》内容更加全面，是引导未来十年中国养老金融发展的纲领性文件。 （一）指明养老金融内涵、总体发展要求与目标任务 一是明确养老金融的内涵与发展意义。《意见》指出，养老金融是综合运用信贷、保险、债券、股权、理财等金融工具，满足社会成员的多样化养老需求，服务银发经济发展的一系列金融活动总和，包括养老金管理、银发经济融资与风险管理、养老金融产品和服务及老年群体金融权益保障等。这一界定进一步丰富了养老金融的内涵和外延，在养老金金融、养老产业金融、养老服务金融三维度外，突出强调了老年群体金融权益保障。同时，《意见》清晰定位了发展养老金融的重大意义，指出发展养老金融是促进中国特色金融和养老事业高质量发展良性循环的关键着力点。 二是明确做好养老金融大文章的总体要求，提出“三个坚持”原则。坚持分类施策，就要针对养老与备老等不同客群、针对城乡间养老金融发展差异，提供差异化的养老金融产品与服务。坚持市场化、法治化原则，就要按照市场化原则提高养老金融产品与服务的可及性，优化银发经济信贷支持机制,完善风控管理，而非盲目扩张养老领域信贷规模。坚持目标导向，就要明确养老金融发展的阶段性目标，逐步构建多层次、多元化养老金融体系。 三是明确养老金融发展的目标任务。结合中国养老金融发展的现状与实际需求，《意见》确立了养老金融发展的阶段性目标：到2028年，养老金融体系基本建立，养老金融产品和业态逐步丰富，养老金融意识普遍形成，养老金融供给水平有效提升，人民福祉得到有效增进；到2035年，各类养老金融政策效果充分显现，养老金融产品和服务更加精准高效、养老资金投资管理更加成熟稳健，基本实现中国特色金融和养老事业高质量发展的良性循环。 （二）指明中国养老金融业务发展的四个方向 一是精准匹配金融产品和服务。《意见》明确可完全自理老年群体、半自理老年群体、失能失智老年群体的差异化金融产品与服务支持路径；明确从养老金融理念培育、养老财富规划服务、养老金融产品创新等方面支持备老群体做好养老资金储备和财富规划；突出强调从简单便捷普惠的养老金融产品开发、基础金融便捷服务提供、农村特色养老产业融资支持等方面加大对农村养老需求的金融资源倾斜力度。 二是拓宽银发经济融资渠道。《意见》要求完善银行业金融机构支持银发经济的服务体系和管理机制；从创新融资服务模式、提供融资融智服务、培育龙头企业、支持民营企业深度参与、探索全产业链融资支持模式、创新养老服务企业抵押质押信贷产品等方面全方位扩大银发经济经营主体和产业集群发展的信贷投放；从股权融资、债券融资、资产证券化等方面加大银发经济直接融资支持力度；《意见》还从研究创设养老专项金融债券或养老主题金融债券、鼓励金融机构科学配置银发经济领域金融 资产、鼓励保险公司参与养老社区和养老服务机构建设、引导社会资本投资养老相关产业等角度提出拓展银发经济多元化资金来源渠道的措施。 三是促进养老财富储备和保值增值。《意见》明确大力发展三支柱养老保险的着力点，即推动基本养老保险基金投资、推动企业年金提质扩面、在全国全面实施个人养老金制度；要求进一步推进商业保险年金产品创新，鼓励保险公司探索提供“医、护、康、养、居”一体化的养老金融综合解决方案，对商业健康保险产品开发与信息共享、商业长期护理保险、养老服务机构综合责任保险等提出要求；要求加强养老金融产品设计和投资管理，扩大特定养老储蓄、养老理财试点，适度提高养老理财产品流动性，鼓励开展财富管理服务类信托业务，鼓励养老资管产品提高权益类资产配置比重，支持养老金融产品投资与养老特征相匹配的长期优质资产，支持建立养老金融产品多重风险缓释机制，鼓励各类养老金管理机构建立健全3年以上长周期考核机制。 四是保障老年群体金融权益。《意见》要求从提升金融服务适老化水平、加强老年人金融知识宣传教育和消费权益保护、加大对涉老非法金融活动的防范打击力度三方面着手，夯实金融服务基础，提升老年人便利度和安全感。 （三）指明建设养老金融长效保障机制的三个方向 一是强化组织领导，明确中国人民银行与金融监管总局建立养老金融工作落实机制，要求各金融机构成立由单位负责同志为组长的养老金融服务工作小组，统筹抓好养老金融各项政策落实。二是强化政策支持，明确从货币政策工具、保险产品监管、销售行为监管、融资配套政策与税收优惠政策等方面支持养老金融发展。三是强化统计监测和效果评估，提出建立养老金融相关领域统计制度，探索开展养老金融政策效果评估。 二、养老金融业务发展的新机遇 《意见》从诸多方向明确突破我国养老金融薄弱环节的具体措施，为金融机构拓展养老金融业务提供了更大的市场空间。以下三方面尤为值得关注。 （一）农村地区是规模庞大的养老金融市场 第一，农村人群对养老金融产品有巨大需求。当前，城乡居民基础养老金水平相对较低且普遍缺乏第二支柱养老金积累，广大农村人群更需增加养老财富储备，但是，满足农村人群养老财富储备的金融产品与服务不足。2023年，上海地区城乡居民基础养老金水平居全国首位，也仅为1400元/月，绝大多数地区城乡居民基础养老金的月领取额不高于500元。为提高城乡居民的消费能力，2024年底中央经济工作会议明确要提高城乡居民基础养老金，但是，短时期内城乡居民基础养老金难以大幅度增长。同时，我国农村人群金融知识更为贫乏，更需要普惠便捷易懂的养老金融产品，而现有养老金融产品难以充分满足上述需求。根据第七次全国人口普查，全国人口中有五亿多人居住在乡村，这为金融机构在农村地区拓展个人普惠养老金融业务提供了规模庞大的潜在客群。 第二，农村养老服务网络建设与养老产业发展需要金融资源支持。从养老服务网络情况看，我国农村地区养老服务是需要加速发展的短板。2022年，全国65岁以上人口数的城乡比大约为55:451，但全国提供住宿的民政服务机构收养人口数的城乡比大约为66:34（图1），市场化运营的养老机构收住的老人更是以城镇为主，农村地区养老服务资源更为稀缺。根据2024年5月民政部等22部门联合印发的《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，同步推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设、增加村级养老服务点。近日，中共中央、国务院印发《关于深化养老服务改革发展的意见》，再次强调要加快补齐农村养老服务短板。要实现这一目标，需要财政、政策性金融与市场化金融的合力支持。从农村养老产业发展看，我国广大农村地区有很多景色宜人、环境宜居的特色村落，适合旅居式养老服务产业的发展。同时，乡村旅居式养老也有巨大的市场需求，在上海市进行的 问卷调查显示，88.6%的老人接受乡村生产性养老模式2。当然，农村特色养老产业发展亦需要金融资源的大力支持。综上，农村养老服务网络与农村特色养老产业是金融机构拓展养老产业金融业务的重要方向。 （二）银发经济投融资前景广阔 第一，我国银发经济潜在规模巨大。2023年全国65周岁及以上老年人口抚养比已达22.5%3，为老年人提供医、食、住、行等相关产品与服务的银发经济正在成为推动经济发展的新动力。未来二三十年中国人口老龄化还将持续快速发展（图2），银发 经 济 规 模 也 将 持 续 扩 充 。 根 据 《 银 发 经 济 蓝 皮 书 ： 中 国 银 发 经 济 发 展 报 告（2024）》，目前我国银发经济规模在7万亿元左右，约占GDP的6%，到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，将占GDP的10%。 资料来源：《联合国世界人口展望2024》，中国银行研究院 第二，银发经济发展离不开金融资源的支持，但其已获得的支持有限。一是银发经济较难获得直接融资支持。根据东方财富choice数据，截至2024年12月23日，沪深京三市养老概念板块股票合计仅119只，在沪深京A股市场上市股票数量(5380只)的占比仅为2.21%。2016年以来发行的养老产业专项债券数量合计不超过30只，资金用途涉及养老产业的地方政府专项债、一般企业债、普通金融债等均有实践但数量非常有限。同时，我国鲜少有银发经济领域的资产证券化实践。二是银发经济获得的信贷总量持续增长，但与其整体信贷融资需求相比还有较大的差距。根据中国人民银行的数据，截至2024年3月末，国家开发银行、农业发展银行、工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行7家银行养老产业贷款余额已超千亿元；截至2024年9月末，普惠养老专项再贷款累计支持金融机构发放优惠贷款30亿元，较上季度增长13%。尽管养老产业获得的信贷总量持续增长，但是仍难以满足银发经济的信贷需求。目前我国银发经济主要聚焦于养老服务、医疗健康、养老用品和养老地产市场。其中，大型项目资金需求体量大、回收周期长，需要长周期资金支持，银行信贷的支持作用有限；中小微企业项目由于可抵押、质押资产有限，难以获得信贷资金支持。 第三，金融机构可利用多渠道拓展银发经济投融资业务。一是可利用多层次股权市场与债券市场，拓展银发经济投融资业务。例如，支持鞋、服、医药等业务模式成 熟、经营业绩稳定、规模较大的老年用品制造企业在主板上市，支持业绩良好的养老科技和智慧养老服务企业在创业板、北京证券交易所、全国中小企业股份转让系统上市或挂牌融资，支持已上市银发经济企业通过发行股份等方式进行再融资和并购重组，支持非公开发行但有转让证券需要的非上市银发经济企业利用区域性股权市场融资，支持效益良好、按照市场化运营的银发经济企业通过发行公司信用类债券融资，支持商业银行等金融机构发行养老专项金融债券、养老主题金融债券。二是养老项目REITs为拓展银发经济资产证券化业务提供可能。《意见》要求，在依法合规、风险可控的前提下，审慎有序探索银发经济领域资产证券化，探索已证券化资产的还原计算。随着养老设施（依法登记并在民政部门备案的养老项目）被纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目申报行业范围，银发经济领域资产证券化实践日益得到支持与重视。2024年11月，民政部等24部门联合印发的《关于进一步促进养老服务消费提升老年人生活品质的若干措施》明确，支持养老设施纳入基础设施领域不动产投资信托基金（