针对韩国城市供暖问题的有针对性、综合性和准备好的一揽子政策：政策简报

政策简报 Hyunji Lee Jonathan Hasoloan,Hogeun 公园,Terri B. Chapman 和 Jose Siri 电话 ： 202 - 473 - 1000 ； 互联网 ： www. worldbank. org© 2024 国际复兴开发银行 / 世界银行1818 H Street NW, 华盛顿特区 20433 保留部分权利 这是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的作品。本作品中的发现、解释和结论并不代表世界银行、其执行董事会或其所代表的政府的观点。世界银行不对本作品中包含的数据准确性提供保证。本作品中任何地图上的边界、颜色、面值及其他信息均不反映世界银行对任何领土法律地位的判断或对其边界的认可或接受。 本文件中任何内容均不得被视为或被认为是限制或放弃国际复兴开发银行特权和豁免权的方式，所有这些权利均明确保留。 权限和权限 本作品采用知识共享署名3.0国际政府组织许可协议（CC BY 3.0 IGO）http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo。根据知识共享署名许可，您可以自由复制、分发、传输和改编本作品，包括用于商业目的，但必须遵守以下条件： 如果创建了此作品的翻译，请添加以下免责声明与署名信息：此翻译并非世界银行创作，不应被视为官方世界银行翻译。世界银行不对本翻译的内容或错误承担任何责任。归属—请按照以下格式引用本作品：Hyunji Lee, Hogeun Park, Jonathan Hasoloan, Terri B. Chapman, and Jose Siri. “应对城市热岛效应：世界银行的城市热议程实施” 世界银行，华盛顿特区。许可：知识共享 Attribution 许可协议 3.0 国际政府组织版（Creative Commons Attribution CCBY 3.0 IGO）。 适应版本——如果您对本作品进行改编，请添加以下免责声明以及版权说明：此为世界银行原作的改编版本。改编作品中的观点和意见由改编作品的作者或作者团队单独负责，并不代表世界银行的观点。 第三方内容——世界银行并不一定拥有作品内包含的每个部分内容。因此，世界银行不保证使用作品中任何由第三方拥有的单个组件或部分不会侵犯第三方的权利。此类侵权索赔的风险完全由您承担。如果您希望重用作品的一部分，您有责任确定是否需要获得该重用的许可，并从版权持有人处获取许可。举例而言，这些组件可能包括但不限于表格、图表或图像等。 所有关于权利和许可证的问题应向World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA咨询；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 政策简报有针对性、综合和准备有针对性、综合和准备要地址的策略包要地址的策略包韩国的城市热韩国的城市热 eun 公园, Terri B. Chapman 和 Jose Siri Contents Summary 背景 ： 韩国的政策重点 1 政策回应 ： 纵向和横向行动 协调国家一级的努力是实现影响的关键。2将国家框架转化为地方行动 ： 釜山和大邱的例子7 影响 ： 韩国热行动的经济和健康益处 15 韩国的高温行动有效地保护了人们免受健康风险。16热作用可以是廉价但有效的。17 对世界银行参与低收入和中等收入国家的影响17 城市供暖议程越来越多地反映在世行投资组合中 ， 潜力尚未开发。18在韩国实施的热响应在 LMIC 中是可复制和可扩展的。19参考文献21 全球变暖显著增加了极端热事件（热浪）的频率、强度和持续时间。暴露在极端高温下对公共卫生、劳动生产率和经济增长等众多领域提出了广泛挑战，而在城市中这些挑战往往会被进一步放大。全球范围内，近期致命的热浪事件凸显了城市热问题的紧迫性，而这一问题正随着城市人口的增长和气候变化的进展而加剧。本政策简报探讨了大韩民国在国家和城市层面应对城市热问题的对策。韩国于2018年正式将高温认定为自然灾害，这是在各个部和机构中制度化城市热干预的重要里程碑。在国家框架的指导下，韩国的城市——包括本简报中作为案例呈现的釜山和大邱——制定并实施了一系列配套行动，包括立法和规划、小型资本投资和社会项目。这种全面的努力有助于降低当地气温，并通过减少1.732亿美元的与高温相关的医疗费用来减轻健康成本。1并且将与基准情况相比 Heat-相关死亡率降低72%。韩国的经验可以在未来几年内指导世界银行任务团队和客户城市及国家探索可行的切入点，以细化和扩大城市热岛治理措施。 背景 ： 热作为韩国的政策重点 气候变化的灾难性后果已波及全球所有地区（IPCC 2022）。随着其影响频率和严重性的增加，人类和生态福祉面临的风险也越来越大。一个日益紧迫的挑战是气温上升。2023年是有记录以来最热的一年（自1850年以来），平均全球陆地温度比工业化前水平高出1.18°C（NOAA 2024）。为了减少高温对人类福祉的负面影响，世界各地的城市正在实施新的减缓和适应政策、项目和计划。 韩国也经历了气温上升。从1990年到2021年，该国的日平均气温和热浪事件频率均有上升。在2010年至2020年间，根据韩国气象厅（KMA）的定义，连续两天日最高温达到33°C或以上的热浪平均每年持续14天，这一数值较1973年至2020年间的平均10.1天有所增加。与此相应，与热相关的疾病和死亡事件也有所增加。2018年，韩国经历了一次长达31天的热浪，首尔的气温高达39.6°C，导致超过4000例额外的热相关疾病以及48人死亡（Kim等，即将发表）。 这份政策简报探讨了韩国针对气温上升的政策响应，自2018年那场灾难性事件之后，通过一项修正案将热浪列为自然灾害。《灾害管理和安全框架法》.简报概述了热量成为韩国挑战的出现，并描述了打包政策响应的性质及其效果。 政策回应 ： 纵向和横向行动 将热浪指定为自然灾害的决定于2018年促使政策发生变化，并在全国和城市层面实施了一系列适应措施。在国家层面，热浪应对措施现已纳入两个跨部门政策框架：由环境部牵头的国家气候变化适应计划（NCCAP）；以及由国土安全部牵头的综合热浪应对计划（NCHRP）（Park 2022）。这些国家级举措激发了城市层面越来越多的热浪应对设计与实施，本简报中的釜山和大邱两座城市案例即为此举的体现。 协调国家一级的努力是实现影响的关键。 这两个倡议有不同的机构安排及相关政策和计划，具体如下所示。 NCCAP 每五年修订和实施一次。嵌套在应对气候的碳中和和绿色增长框架法案 危机它由环境部（ME）领导。环境部协调国家气候变化适应计划（NCCAP），所有17个政府部门通过设计和实施行动计划并提交进展情况报告来参与其中（韩国2022年）。通过其专门的气候变化适应部门，环境部监督进展并进行定期评估。图1展示了NCCAP的机构结构。 ME与不同领域内的公共机构和企业合作，共同推动国家碳中和行动计划（NCCAP）。根据该计划，ME指导17个高级地方政府（即大都市地区和省级政府）和226个低级地方政府（包括城市、县和区）制定五年期的地方行动规划（ROK 2022）。这些气候行动计划明确了目标群体和区域，并具体规定了需实施的项目，以符合中央政府设定的政策方向。中央政府为地方政府和公共机构实施计划提供了技术、行政和财政支持。 如图2所示，最新的NCCAP（2021-25）规划了构建气候韧性的愿景，并定义了三个主要的政策方向（ROK 2022）： 2. 加强监测、预测和评估1. 增强所有部门的适应能力3. 将适应纳入社会主流 每个NCCAP政策方向下都有具体的目标和特定的计划与项目（ROK 2022）。表1总结了这些目标，并列出了每个政策方向下的热相关计划和项目示例。 ME 分别在三年和五年后对 NCCAP 进行了中期和全面评估。一个公众审查小组 ，包括约五十名具备气候变化和适应知识的韩国公民,也有助于第三个 NCCAP 的监测过程(ROK 2022). 2. 国家综合热浪应对计划 NCHRP 代表了政府全面应对热浪及其对人类福祉影响的方法。内政与安全部（MOIS）负责编制 NCHRP 并牵头开展全政府范围内的热浪应对工作。 响应任务小组，由17个部委和地方政府组成。NCHRP每年更新并在全国、区域和地方层面实施。NCHRP下的具体措施随着时间不断演变。表2展示了最新NCHRP提出的四种策略及其相关的关键任务。 在NCHRP框架下，热响应活动被分为两个相互独立但相辅相成的轨道。第一部分侧重于预防热相关疾病和护理，由多个部门和机构执行活动。第二部分则涵盖了与相关部门相关的行业响应，如图3所示总结的那样。 努力在全国层面实施政策不可避免地会面临重大的协调挑战。尽管相关部委共同制定了措施，但这些措施往往分散、联系不够紧密，并且更多地侧重于 短期而言，企业更倾向于依赖一刀切的解决方案而非更具战略性的行动（Park2022）。更强的地方政府参与有助于确保干预措施能够以更加整合的方式进行管理，如釜山和大邱的案例所示。尽管国家政策如NCCAP和NCHRP为开展城市热岛和气候行动提供了总体框架，但地方政府负责根据政府政策方向提出目标群体、应用领域以及具体措施。例如，在2022年，釜山广域市和大邱广域市都制定了它们的第三轮NCCAP行动计划（2022-26年），这些计划中设想的措施很好地符合了TIP（此处假设TIP为原文中提到的某个特定框架或计划）的要求。有针对性的,集成, and准备好了) 框架2在世界银行的健康城市报告 (Lee 等人 ， 2023 年) 。 将国家框架转化为地方行动 ： 釜山和大邱的例子 釜山和大邱的人口分别为340万和240万，是韩国最大的大都市区之一。在过去十年中，釜山的平均气温上升了1.9°C，这一增幅超过了全国平均水平1.3°C（BRMA 2024）；该城市每年的热带夜数量也高于平均水平（KMA 2024）。同样，大邱也是韩国最炎热的大都市之一，自2013年以来，每年极端高温日的数量从27.6天增加到2013年至2022年间的33天（大邱市 2023）。此外，大邱每年经历的极端高温日数也一直多于全国平均水平，在2013年至2022年间平均每年多出19天。 这些城市气温升高已经导致严重的健康后果。2019年至2023年间，釜山经历了四例与高温相关的死亡和344例与高温相关的疾病；预计到2050年，这些数字将在2030年至2050年间增加72%。大邱在2022年报告了10例与高温相关的死亡和1,564例与高温相关的疾病（大邱市，2023）。最常见的与高温相关 疾病包括热 exhaustion、热stroke、抽筋和昏厥（KDCPA 2024）；这些疾病通常发生在户外，尤其是工作场所。 鉴于气温上升及随之而来对人类福祉的威胁，釜山和大邱采取了一系列措施。这些措施大致可以归类为以下三个类别：健康城市报告 (Lee 等人 ， 2023年) ：有针对性的保护最脆弱人群免受极端高温风险的措施 ；集成， 以地点为基础的措施来解决气温上升的问题 ； 以及备灾与应对和监测系统及机构有关的措施 (图 4) 。 首先，城市为特别容易受到高温风险影响的人群（如老年人、儿童等）提供了各种类型的针对性支持。 来自低收入家庭的成员）。例如，釜山向社区组织和领导者分配了水资源、降温设备（如风扇）和冰袋，以在热浪期间进行分发（见图5）。该市还运营“降温巴士”，既作为避暑场所，又在交通繁忙区域运送脆弱人群（釜山 metropolitan city 2021）。 同样地，大邱市在高温天气期间为脆弱个体提供关怀服务。已有超过14,000名此类居民被识别，包括老年人、低收入人士和残疾人。市政府与非营利性民间组织合作，免费提供风扇、空调等冷却设备、健康餐盒、冰块以及瓶装水等