雪佛龙原则VS主要问题原则：SEC气候信息披露规则制定权的法理之辩

陆晨希，王格致 摘要2024 年 3 月，美国证券交易委员会（SEC）正式出台气候信息披露拟议监管标准，要求上市公司披露气候相关风险的管理、温室气体排放指标及转型计划等内容。由于该标准是美国本土首个大范围使用的气候相关信息披露标准，并可能影响超过 5300 家美国上市公司，在公司治理、合规和信息处理等方面增加新的成本，该标准在前期征求意见阶段引发广泛争议，其中法律方面的争议集中在 SEC 是否有权要求气候信息披露，其实质是“主要问题原则”和“雪佛龙原则”之间的争论。本文主要讨论了这两个原则对 SEC 气候信息披露监管法理基础的影响。总体来看，目前各国在积极探索气候信息披露标准，建议企业应顺势而为，主动提前了解并遵循相关标准，确保合规，同时为应对气候风险进行长期规划。 关键词可持续金融气候信息披露雪佛龙原则主要问题原则 工作，经欧盟理事会和欧洲议会通过，形成欧盟范围内的气候信息披露法律。③第三类是通过行政机构来制定相关要求，例如美国证券交易委员会（SEC）发布的《面向投资者的气候相关信息披露的加强和标准化》。本文将简要介绍SEC发布的气候信息披露要求及其在制定过程中收到的主要反馈意见，并着重就SEC推行气候信息披露监管是否具备合法性的问题，从主要问题原则和雪佛龙原则分别进行探讨，并在全球主要司法辖区加强气候信息披露的趋势下尝试为企业提供主动应对建议。 目前，国际上对于气候信息披露的法理基础、适用范围、内容标准，尚处在一个探索和完善并尝试形成共识的阶段。在全球范围内，如何推行气候信息披露，主要有以下几类做法。①第一类是通过标准制定机构、国际组织、行业协会等制定相应的标准和要求。例如国际可持续机构和交易所制定的气候信息披露标准，还包括行业协会针对金融产品制定的披露要求。此类标准一般不具有强制性，结构较为松散，但与市场需求结合紧密，使用难度较低。②第二类是通过立法，例如，欧盟委员会发起可持续金融信息披露条例（SFDR）、企业可持续报告指令（CSRD）、欧盟可持续发展报告准则（ESRS）和欧盟可持续分类法规（EU Taxonomy）的立法 一、SEC出台的气候信息披露要求及面临的主要意见 2024年3月6日，SEC发布《面向投 资者的气候相关信息披露的加强和标准化》1的最终稿（以下简称“最终规则”）。最终规则是美国首个大范围使用的气候相关信息披露标准，并可能影响超过5 300家美国上市公司（表1），自2022年推出拟议稿（以下简称“拟议规则”）以来，就面临较大争议。总体上，SEC对上市公司提出的披露要求包括发行人董事会对气候相关风险的监督、治理和管理情况；对发行人业务和财务报表产生实质性影响的气候相关风险；范围1、范围2和范围3（如果具有实质性）2的温室气体排放指标；发行人的气候相关目标以及转型计划（如有）等。 均成本为14.8万美元。此外，SEC要求披露发行人董事会成员是否具有气候相关风险方面的专业知识，并充分描述专业知识的性质。对此，一些观点认为董事应是能为公司治理做出全面贡献的成员，SEC过度强调“专家”董事不利于董事会的整体工作。 在征求意见阶段，上述标准遇到不少不同的声音，甚至在一定程度上存在无法落地的可能性，主要意见包括以下几类。 一是关于信息披露成本过高的问题。一是关于信息披露成本过高的问题。气候信息披露将带来公司治理、合规、气候相关信息收集和分析等新的工作要求，这一点体现在成本上尤为明显。例如，一家典型美股上市企业为满足可持续信息披露要求，需要为采集排放数据、生成报告支 付 成 本， 还 需 调 整 管 理 和 制 度， 以 满足10-K表格的披露要求。根据ERM公司2022年开展的一项调查3，SEC拟议规则将增加发行人平均53万美元的支出成本，其中温室气体（GHG）分析及披露平均成本为23.7万美元，气候情景风险和披露平均成本为15.2万美元，内部气候风险管理平 二是关于部分指标和披露要求合理性二是关于部分指标和披露要求合理性的问题。的问题。例如，单个企业范围3排放的计量涉及大量外部数据和估算，这带来数据可用性和准确性的问题，同时全社会范围内，单个报告者范围3排放的测量与其他报告者的范围1和范围2排放重叠，增加了重复计算的风险。此外，气候信息披露准则涉及大量预测性和前瞻性的信息，这对传统财务会计准则的可靠性原则构成挑战。根据MSCI测算，在其跟踪的约2 400家美国上市公司中，仅约45%披露的范围 金融评论 Financial Review 1和范围2排放，仅约29%披露了范围3排放。 三是对SEC推行的气候信息披露监管三是对SEC推行的气候信息披露监管是否具备合法性的质疑。是否具备合法性的质疑。部分观点认为，SEC在气候信息披露问题上没有获得国会的明确授权，因此其要求不具备法理基础。对此，SEC声称1933年《证券法》和1934年《证券交易法》授权其SEC有权强制要求披露“为了公共利益或保护投资者而必要或适当的信息”。SEC认为，气候披露是必要的，因为“与气候相关的风险会影响上市公司投资者在做出投资和投票决策时考虑的财务后果”。 回上诉法院起诉环保署。2021年，该案最终移交至最高法院。 2022年6月30日，美国最高法院以6:3的投票结果裁定，国会没有在《清洁空气法案》中授予环保署“根据其《清洁能源计划》中的方法确定发电厂排放上限的权力”。首席大法官约翰·罗伯茨撰写的多数派意见中援引了“主要问题原则”(MajorQuestions Doctrine)，称《清洁空气法案》中，国会没有授予环保署监管温室气体排放的特定权力，限制二氧化碳排放量可能是一个明智的“解决当今危机的办法”，但是规模和后果如此重大的决定应该取决于国会本身，或国会明确授权行事的机构。 在上述三类意见中，前两类可以通过修改和优化披露要求来进行调整，但对第三类意见，即气候信息披露法理基础的解读，则需由法院来进行判定，其中主要涉及对“主要问题原则”和“雪佛龙原则”的理解和应用，下文将对此进行进一步探讨。 二、主要问题原则：从西弗吉尼亚州诉环保署案谈起 （一）西弗吉尼亚州诉环保署案 西 弗 吉 尼 亚 州 诉 环 保 署 案 直 接 影 响是，环保署根据《清洁空气法案》的规定监管发电厂碳排放的能力受到限制。其更为深远的影响在于，行政机构是否可以毫无限制地制定重大规则，包括那些能够重塑国家电力系统和要求几乎任何经济部门进行脱碳的规则？ 西弗吉尼亚州诉环保署案1源于2015年奥巴马政府下美国环保署（EnvironmentalProtection Agency，EPA） 推 出 的《 清 洁能源计划》，该计划旨在实现到2030年电力行业的二氧化碳排放量比2005年降低32%的目标，要求各州和公用事业公司通过提高能源效率、使用可再生能源和其他低碳能源等措施，共同减少碳排放，这些要求可能导致大量燃煤电厂关闭。各州被要求在2016年9月前提交初步减排方案。随后，西弗吉尼亚州等20多州向华盛顿巡 因此，该案判决可能会广泛影响包括SEC在内的美国监管机构在没有明确国会授权的情况下制定气候相关规则的能力。一方面，在公共意见征询期，反对者通过 炭和天然气向风能和太阳能等可再生能源转变。法院认为，要求①符合EPA的监管标准和惯例，要求②和要求③是行政机构的过度扩张。 引用西弗吉尼亚州诉环保署案，要求SEC取消拟议规则。另一方面，即使在该规则正式发布之后，SEC仍有可能面临由企业或者州政府发起的诉讼。例如，2024年3月，西弗吉尼亚州总检察长帕特里克·莫里西（Patrick Morrisey）向美国第11巡回上诉法院提起诉讼，要求终止SEC最终规则。 此外，法院还提供了主要问题原则的三个触发条件，一是当行政机构寻求“解决具有重大政治意义的问题”或“全国范围内深刻辩论”的问题时；二是当行政机构的决定可能影响“美国经济的很大一部分”或需要“数十亿美元的支出”时；三是当行政机构强加于“州法律的特定领域”时。 （二）主要问题原则 主要问题原则（Major Questions Doctrine）是指，在某些“特殊情况”下，行政机构必须获得“明确的国会授权”，才能做出具有巨大“经济和政治意义”的决定。虽然最高法院没有明确“特殊情况”的具体情形，但它提供了一些判断条件，例如，机构是否依赖模棱两可的法定文本来显著扩大权力，以及该机构是否缺乏该问题的专业知识。 主要问题原则的影响是，法院的裁决可以为挑战具有经济和政治意义的行政机构监管要求提供法律依据，包括SEC提出的气候相关披露规则，如果SEC强制要求气候相关披露的规则被采纳，面临诉讼的可能性也会大幅增加，这会使SEC拟议规则的确立和执行复杂化。 一般而言，美国行政机构具有在国会授权范围内较为广泛的自由裁量权，但是，当涉及具有关键政治或经济的“主要问题”时，法院可根据主要问题原则，收紧对政府机构权力的约束。 三、雪佛龙原则 与 主 要 问 题 原 则 相 反，SEC气 候 监管的支持者认为，SEC的法定权力“相对明确”，如果出现针对SEC气候信息披露要求的诉讼，SEC可援引“雪佛龙原则”（Chevron Doctrine）进行辩诉，而不是“主要问题原则”。 应 用 主 要 问 题 原 则 的 案 例 包 括 食 品和药物管理局诉布朗和威廉姆森烟草公司案1、阿拉巴马州房地产经纪协会等诉卫生与公共服务部等案2等，这些案件的共性是，都存在行政机构的主张超过国会合理授权的行为。 雪佛龙原则是指，如果法律对于某个问题的规定并不清晰，并直接导致了该问题可能有若干种执行方法，那么，只要行政机构的做法是一种“法律本身所允许的解释”，而且这种解释本身并不与法律的目的相冲突，法院就无权否定行政机构行为 在西弗吉尼亚州诉环保署案中，环保署提出以下三项要求。①提高热耗率，使燃煤电厂能够更清洁地燃烧燃料；②从以煤为基础的能源生产转向天然气；③从煤 金融评论 Financial Review 农业汽车保险公司案3等。 的合法性。 雪佛龙原则源自1984年美国最高法院判决的美国雪佛龙公司诉自然资源保护委员会案。1在该案判决中，最高法院表示，当国会对一项法律没有明确解释时，法院应服从执行法律的行政机构，除非其解释不 合 理。 理 由 是， 国 会 赋 予 该 机 构 执 行法规的主要责任，并且行政机构在制定规则时采纳了诸多专家的意见并做出专业的决定。 四、企业应对建议 尽管不同司法辖区气候信息披露规则落地的路径和进度各有不同，但加强气候信息披露已是大势所趋，建议企业顺势而为，更积极主动地关注、应对信息披露相关要求。①了解适用的报告要求。①了解适用的报告要求。企业应了解对自身形成约束的监管要求，包括了解监管机构对其气候信息披露强制和自愿报告要求，以及这些要求如何影响其业务实践和披露。对于大型企业，还应该了解跨司法辖区的报告要求如何重叠、区别，甚至可能造成的冲突。②确保合规性并保②确保合规性并保持监督。持监督。企业可以围绕ESG治理，制定有效且可衡量的企业治理、合规性和监控系统。例如，公司董事会和管理层可在公司治理中将ESG作为重要组成部分。同时，公司可开发专门的系统来保证ESG政策的实施，包括向高级管理层和董事会报告重大的ESG问题，以及记录和文件的保存和控制系统。③参考国际可持续信息披露标③参考国际可持续信息披露标准。准。除强制性报告之外，公司还可以将自愿披露标准作为指导框架。这些标准包括气候相关财务信息披露工作组（TCFD）、国际可持续准则理事会（ISSB）制定的标准等。此类指导虽然不具有约束力，但往往被纳入国家和区域条例。在这些框架内，公司可考虑行业、地理位置、产品、服务和利益相关者，以评估和管理气候风险。④建立气候相关发展战略的长期规划。④建立气候相关发展战略的长期规划。企 为判断雪佛龙原则是否适用，最高院提出三步判断法。①步骤一：①步骤一：判断该行政机构是否有权发布具有约束力的法规。如果行政机构无权发布，则雪佛龙原则不适用，但由于其专业性，该机构可能仍会受到较小程度的尊