2024中国35城城市更新活跃度年度观察报告

总策划：邓东 执行主编：范嗣斌、缪杨兵 研究团队： 中国城市规划设计研究院： 更新分院：苏子玥、柳巧云、冯婷婷、王亚洁、郭晓雨、李尚霖、李锦嫱、吴理航、尤智玉、孙浩杰、李启迪、王小天、吕虎臣、李默然信息中心：耿艳妍 中指研究院： 黄瑜、吴建钦、张凯、霍佳、张广杰、夏清泉 实施城市更新行动是国家深入实施以人为本的新型城镇化战略的重要举措。从十九届五中全会首次提出实施城市更新行动以来，中央和地方积极推动城市更新工作，不断出台政策、组织试点，发布示范案例和可复制、可推广的经验做法。城市更新已经成为各地推动发展方式转型、实现高质量发展的重要模式和路径。 我国城市数量众多，截至2024年，全国共有685个设市城市，包括4个直辖市、15个副省级市、278个普通地级市和388个县级市。这些城市性质职能、规模等级、空间区位、发展阶段千差万别，在实施城市更新行动时面对的主要问题、采取的主要措施、推进的主要项目、实施建设的规模力度等也各具特色。从住房和城乡建设部首批城市更新试点来看，各地虽然取得了显著成效、积累了丰富经验，但也普遍反映推进城市更新工作仍面临众多堵点难点。 党的二十届三中全会提出了“建立可持续的城市更新模式和政策法规”的重要改革任务，需要各级政府、相关部门共同努力，发动市场和社会主体积极参与，进一步深入探索城市更新实施路径，完善各类支持性政策和法规体系。为了更好推进上述工作，有必要对全国城市更新进展情况进行跟踪，及时反映政府、市场、社会等不同主体的趋势动向和各地城市更新实施的规模、速度等。 中国城市规划设计研究院联合中指研究院等科技机构，共同构建城市更新活跃度观察指标体系，立足政府、市场、社会三类主体和更新实施这四个维度，采集政府统计、网络信息、问卷调查等多元数据，综合刻画各个城市实施城市更新行动的活跃程度，反映城市更新发展趋势和特征，展现全国城市更新的宏观图景。通过编制城市更新活跃度年度观察报告，持续伴随和记录全国城市更新发展进程，为国家和地方探索可持续的城市更新模式、完善政策法规提供参考和支撑。 市场活跃度MARKET ACTIVITY 社会活跃度SOCIAL ACTIVITY 实施活跃度IMPLEMENTATION ACTIVITY 一、研究背景 1、国家部署实施城市更新行动 2023年末，全国常住人口城镇化率达到66.16%。我国城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造和结构调整并重，由粗放式规模扩张转向精细化品质提升，进入了城市更新的重要时期。国家“十四五”规划提出“实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”。2022年党的二十大、2023年中央经济工作会议均提出“实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市”，有序推进城市更新成为新时期城市领域的重要工作。2024年，党的二十届三中全会要求“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，城市更新工作不断走向深入，重点更加突出、内涵更加丰富，需要探索、突破的方向更加清晰。 2、各地有序推进城市更新工作 十九届五中全会提出实施城市更新行动以来，全国各地积极推进相关工作。2021年，住房和城乡建设部组织北京、景德镇等21个城市（区）开展了为期2年的城市更新试点工作，探索建立城市更新工作机制、制度政策和实施模式。2024年，财政部、住房和城乡建设部支持石家庄、太原等首批15个城市开展为期3年的城市更新专项行动，着力解决污水、地下管网更新改造等人民群众急难愁盼问题。此外，住房和城乡建设部还将联合铁路总公司、国资委等分别部署开展老火车站周边、央企存量资产等城市更新专项试点工作。全国大部分城市都已开展各类城市更新工作，根据各地上报数据，2021年，全国411个城市共实施城市更新项目2.3万个，拉动总投资达5.3万亿元；2022年全国共实施6.5万个城市更新项目,拉动总投资达5.8万亿元；2023年，全国共实施城市更新项目6.6万个，完成投资约2.6万亿元，城市更新已成为各地的常态化工作，并在完善城市功能、提升城市品质、增进民生福祉、促进经济活力等方面初显成效。 3、有必要对全国面上情况进行跟踪观察 城市更新是常态化、持续性工作，需要久久为功。全国第一批城市更新综合试点已于2023年底结束，后续各地在推进城市更新工作中还将持续探索，不断创造新的模式，积累新的经验。我国地域辽阔，城市发展的条件千差万别，在推进城市更新过程中出现的问题、探索的路径、形成的经验也各具特色。为了有效把握全国城市更新工作进展态势，为相关政策制定、工作部署提供科学支撑，有必要继续对全国面上的情况进行跟踪观察。当前，国内尚未形成跟踪观察全国城市更新进展的系统方法和研究成果。随着各地城市更新工作持续深入推进，政府、市场、社会等不同维度均已形成大量数据和信息记录，为定量观察城市更新进展提供了重要资源。 数据来源：住房和城乡建设部全国411个城市上报数据 二、研究目的 1、研究目标 城市规模不等、发展阶段不同，面临的主要问题也不相同，因此各地实施城市更新行动的方向、强度、路径等也不一致。观察各地城市更新工作进展，不能单纯横向比较项目实施规模，如项目数量、面积、投资额等，需要综合观察城市更新相关主体和行为活动的积极程度，才能全面反映城市更新的发展趋势。因此，本研究立足第三方视角，采取系统性、整体性思维，从多元维度出发，综合观察各地城市更新工作的推进情况，以活跃度来定义城市更新进展的综合趋势，由此构建衡量城市更新活动进展的量化标尺，作为描绘全国城市更新动向的晴雨表和风向标。 本研究将建立多元维度的城市更新活跃度指标体系，并持续跟踪采集年度数据，构建全国城市更新动态数据库，分析当年城市更新活动特征和发展趋势，逐年发布全国城市更新活跃度年度观察报告，为城市更新领域各类主体提供行业动态，服务于城市更新领域政府决策、市场投资、居民参与、机构研究等，助力城市更新高效有序推进。 2、内涵定义 活跃度概念常用于互联网、证券交易等领域，在社会学、经济学、地理学、人口学、管理学等领域通常被赋予不同含义。简单来说，“活跃度”可应用于不同情景中刻画被评价主体的行为状态及特征，着重反映其行为状态的积极程度。“活跃度”衡量的关键要素是行为主体和行为内容。因此，根据活跃度考察的具体行为对象不同，可以单一核心变量、主体多因子变量、行为多因子变量、混合指标体系等进行度量。 城市更新是一项由多主体共同推动的综合工作，政府、市场、社会是推动城市更新的主要力量，实施情况是表征城市更新成果的突出内容。因此，本研究将城市更新活跃度定义为政府、市场、社会等推动城市更新实施的积极和活力程度，由政府、市场、社会三类主体推进城市更新的行为积极程度和城市更新实施活动的活力程度共同体现。 三、指标体系 1、指标选取 从内涵定义出发，构建由政府、市场、社会3类行为主体和更新实施这一行为内容共同组成的4个一级指标维度。分别聚焦主体行为特征和行为流程，构建二级指标维度，并按照关键性、代表性、可行性3个原则，选取合适的三级指标。 政府活跃度01 城市政府提供的组织基础、政策设计、资金保障、运行机制等保障力度 市场活跃度02 社会活跃度03 社会关注度、参与度和组织机制等 规划计划、项目实施和成果成效等 2、数据来源 本研究采集数据主要包括三种来源。一是政府统计数据，包括各城市发布的统计年鉴、统计公报等公开数据，以及各地报送至住房和城乡建设部的城市更新相关年度数据等。二是网络信息数据，运用多元技术手段，获取网上公开的相关数据库资源。三是问卷调查数据，通过线上渠道等对29家城市更新企业、35市的5000余名居民开展问卷调查，了解企业和居民对城市更新的主观感知。 数据以2023年末时点为主，部分指标为向上回溯3年的累计数据。 四、观察对象 以第七次全国人口普查结果为参照，选取城区常住人口超过300万的35个超大、特大和Ⅰ型大城市作为2024年度城市更新活跃度观察的样本城市。包括：上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、南宁、石家庄、厦门、太原、苏州、贵阳、合肥、乌鲁木齐、宁波、无锡、福州、长春、南昌、常州。 当前，大城市推进城市更新工作成效更为突出，相关数据信息丰富、易采集。35个样本城市覆盖全国主要区域，大多是各地区的中心城市，具有较强的代表性，能够反映各地的基本特征和全国的整体态势。随着城市更新工作的广度和深度不断延伸，后续研究中将逐步扩大观察样本范围，更全面地反映全国城市更新行动的进展趋势。 政府活跃度 政府活跃度考察各地政府在推动城市更新过程中的积极程度，包括政策制定、组织调度、投资拉动等方面。 政策制定从城市更新政策数量、政策体系、政策对象和政策关键词等方面考察，出台政策文件数据采集于35个城市政府官网，涵盖2021-2023年。 组织调度重点关注专职机构、专门会议、专项调研等方面的工作，数据采集自35个城市政府官网和公开网络报导信息。 投资拉动重点关注城市更新项目投资中的政府投资金额及占比，数据来自于各地上报住房和城乡建设部的城市更新年度报表。 一、政策制定 1、近三年是城市更新政策出台高峰期 2020年10月，国家层面提出实施城市更新行动，2021-2023年各地密集出台了一系列城市更新相关政策文件。从35城3年政策变化情况来看，2021-2023年分别出台109项、107项、115项城市更新相关政策。各市对比来看，北京市政策出台显著多于其他城市，3年一共出台27项政策文件，其次是重庆、广州、苏州、杭州、石家庄、东莞、青岛等城市，均超过10项政策。 2、多地形成“1+N+X”的城市更新政策体系 经过三年的政策体系搭建，多地形成了“1+N+X”的城市更新政策体系，即1个纲领性文件，N个针对各更新对象的差异化管控政策，X个针对堵点难点的针对性政策细则。35城中25个城市出台了纲领性文件，包括长春、沈阳、大连、郑州等非一线城市也开始关注城市更新条例、管理办法等纲领性文件的出台。 /专栏一/北京市“1+N+X”城市更新政策体系 “1”纲领性文件及其配套文件：《北京市城市更新条例》《关于实施城市更新行动的指导意见》《北京市城市更新行动计划(2021-2025年)》; “N”针对各类更新对象的管控政策：《北京市老旧小区改造工作改革方案》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》等; “X”各类政策文件和标准规范：《关于存量国有建设用地盘活利用的指导意见(试行)》《北京市建设用地功能混合使用指导意见(试行)》等。 在更新对象方面，当前主要针对12类对象出台了更新政策，包括既有建筑改造、城镇老旧小区改造、保障房建设、完整社区建设、老旧街区、老旧厂区、城中村、城市功能完善、基础设施改造、城市生态修复、城市历史文化保护等方面。根据统计，35城当前政策热点集中在历史文化保护、既有建筑改造、基础设施改造、城镇老旧小区改造四大方面，如《杭州市千年古城复兴试点工作方案》《贵阳市城镇危房整治实施方案》《无锡市系统化全域推进海绵示范城市建设行动计划》《东莞市老旧小区改造工作实施方案》等政策文件。 在针对性政策细则方面，35城主要针对城市更新涉及的产权、土地、规划、建设、金融、财税、运营管理等方面出台配套政策。根据统计，35城当前政策热点集中在建设、财税、土地三大方面。建设方面，主要关注消防安全、工程质量、安全排查、风貌整治等方面，如《北京市既有建筑改造工程消防设计指南（试行）》；财税方面，主要关注住宅专项维修资金、专项资金、奖补资金的管理，如《大连市城市房屋专项维修资金管理办法》；土地方面，侧重低效用地再开发、零星用地利用、用地功能混合等方面，如《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》。 /专栏二/《北京市既有建筑改造工程消防设计指南》(2023年版) 为推动城市更新行动，解决消防设计难题，北京市规划自然资源委组织编制并发布了《北京市既有建筑改造工程