地方政府系统能力建设框架

© 2024 国际复兴开发银行 / 世界银行 1818 H 街西北华盛顿特区 20433 电话 ： 202 -473 - 1000 互联网 ：www. worldbank. org 这是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的作品。本研究中的发现、解释和结论并不代表世界银行、其执行董事会或它们所代表的政府的观点。 世界银行不对本作品中包含的数据的准确性、完整性和时效性负责，并不承担因数据中的任何错误、遗漏或差异而导致的责任。也不因使用或未使用此处所述的方法、过程或结论而承担责任。本作品中所示的边界、颜色、面值和其他信息并不代表世界银行对任何领土法律地位的判断，也不代表世界银行对该等边界的认可或接受。本作品中的任何内容均不得被视为或被解释为限制或放弃世界银行的权利和豁免，所有这些权利和豁免均明确保留。 权利和许可 本作品受版权保护。尽管世界银行鼓励其知识的传播，在非商业目的下，本作品的全部或部分内容可被复制，只要完整引用本作品即可。 所有关于权利和许可的问题，包括附属权利，应向世界银行出版社（世界银行集团）咨询，地址：美国华盛顿特区1818 H Street NW；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 Acknowledgements 本报告基于欧盟委员会（European Commission, EC）资助的一项顾问项目实施过程中获得的见解编制，该项目属于欧洲2020计划第二部分区域和城市政策项目性单捐赠信托基金（Programmatic Single-Donor Trust Fund, No. TF073870）的一部分。欧盟委员会合同编号为2022CE160AT229。该项目的配套机构为欧盟委员会地区与城市政策总司（Directorate-General for Regional and Urban Policy, DG REGIO），希腊和塞浦路斯工作台。 该报告在Christoph Pusch（欧洲和中亚城市及灾害风险管理实践经理）、EllenHamilton（高级城市专家）和Annely Koudstaal（南欧项目主管）的指导下和监督下编制完成。Carli Venter（高级城市发展专家）负责编写工作，并得到了Damaris Bangean（城市专家）和Farhana Sonia Ahmad（城市专家）的协助。更广泛的项目执行团队包括Laura Diniz（城市发展专家）、Yondela Silimela（高级城市发展专家）、Nikolaos Schmidt（高级运营官员）、Mihai Dutu（城市专家）、Konstantinos Antonopoulos（高级政策专家）和Maria Sitzoglou（高级城市可持续性专家）。本地专家Elena Samourkasidou、Yannis Tolias、Efstathia Petroulia和Maria Gennadiou也提供了贡献。此外，Eleni Founti也提供了额外支持。在内部审查过程中，Paul Kriss（高级城市专家）、Soraya Goga（高级城市专家）和Anna Banaszczyk（区域发展顾问）提供了宝贵的指导。 团队也想感谢DG REGIO团队，包括Carsten Rasmussen、Konstantinos Niafas、Nassos Sofos、Yiannis Solomonidis、Angeliki Kavallieratou、Elehn Banavas、Matina Papaki和Natasa Kouskouni，他们一直对该项目提供了持续的支持。 缩写 ARRA美国复苏和再投资法案CF凝聚力基金CoE欧洲委员会CoP实践社区CPL城市规划实验室DG REGIO区域和城市政策总局DRM灾害风险管理ECEuropean CommissionEQI欧洲政府质量指数ERDF欧洲区域发展基金ESF欧洲社会基金ESF+欧洲社会基金加ESIF欧洲结构和投资基金EU欧洲联盟EUI欧洲城市倡议FCV脆弱、冲突和暴力GDP国内生产总值GEF全球环境基金GIS地理信息系统HRM人力资源管理IBNET国际水和卫生基准网络灵感欧洲共同体空间信息基础设施IT信息技术ITI综合领土投资JTFJust Transition FundKPI关键绩效指标LICs低收入国家(LIC)LGI地方政府倡议M&E监测和评价MICs中等收入国家MSDI市政空间数据基础设施OECD经济合作与发展组织PHARE欧盟中东欧国家加入前金融工具RFSC可持续城市参考框架SUD城市可持续发展TA技术援助UNDP联合国开发计划署美国国际开发署美国国际开发署 Contents 11INTRODUCTION 2 定义能力和能力发展 4 2.1 学术文献中的定义和概念42.2 发展机构的定义和对能力发展的关注62.3 地方政府能力的衡量和能力的结果82.4 新兴重点领域 ： 地方应对气候变化的能力12 143 欧盟背景下的地方和行政能力发展 3.1 行政能力等同于资金吸收163.2 2021 - 2027 年规划期间的能力建设工具173.3 实践网络和社区18 4 casesstudy: capacitybuildingnightechnicalasisistancefoourgries 4.1 能力建设方案设计224.2 执行 — — 活动和产出274.3 实施 - 挑战、灵活性和成果314.4 关键要点35 图 5 在欧盟当地建立系统容量的框架 37 5.1 有技能的人385.2 工具和技术395.3 业务流程395.4 授权环境395.5 地方和公共部门文化40 6 结论 42 附录 A ： 希腊项目 - 每个主题领域提供的支持详细信息和制作的知识材料清单45制作的知识材料和可交付成果清单47附录 B ： 在能力建设设计过程中应用框架的指导问题48 参考书目 51 LIST OF TABLES 表 1 ： 能力水平和能力6表 2 ： 市政功能分类9表 3 ： 基于项目待定建议的处理时间的潜在改进示例(Larissa)30 LIST OF Figures 图 1 ： 容量金字塔7图 2 ： 城市综合能力评估框架10图 3 ： 基于项目样本的 ITI SUD 项目阶段和平均持续时间(2014 - 2020 年计划周期)22图4：地方层面的战略规划景观及其与国家和区域相关计划的联系24图 5 ： 两个支柱和四个主题领域25图 6 每个专题领域下的拟议活动 ， 包括受益于支助的城市26图 7 ： 突出显示四个城市的危险暴露的地图示例29图 8 ： 转向系统能力建设 - 一个不断发展的模型33图 9 ： 系统性地方政府能力建设框架38 盒子清单 方框 1 ： 在气候变化的背景下 ： 适应能力5方框 2 ： 衡量和衡量水和卫生设施公用事业绩效10方框 3 ： 组织中从能力到能力到绩效11方框 4 ： 关于财政能力和适应的说明13方框 5 ： 欧盟凝聚力政策15方框 6 ： 欧洲政府质量指数(EQI)16方框 7 ： 保加利亚长期运行的市政能效网络生态能源19方框 8 ： 产生的参与性参与和邻里愿景的例子28方框 9 ： 能力建设的整体方法示例 - 城市规划实验室和 MSDI41 1. Introduction 地方政府负责提供包括供水和卫生、交通、社会安全与安保以及规划功能在内的最基本服务，并在决定其所在社区的发展轨迹方面发挥关键作用。这是现代治理系统的结果，这些系统以去中心化为特征，旨在将政治领导力和决策过程更接近公民，从而提高公共服务的响应性和问责性（Boex, Williamson, and Yilmaz 2022）。地方政府在当地的作用根植于它们对当地限制、资产基础、经济状况以及当地利益相关者的了解。尽管考虑到这些地方环境范围内的规模和范围差异（从超大城市到小镇），地方政府的角色依然至关重要，决定了服务质量。 一个地方人们的生活和繁荣。 正如地方政府重要性的确认无处不在，人们对地方政府能力的担忧也同样普遍存在，尤其是能力不足带来的负面影响。在公共行政领域的学术文献中，能力一直是每年发表的文章中（约5%至6%）的关注焦点（Christensen和Gazley 2008）。‘能力不足’一直是历史性和全球性的问题，导致国家机构在实际上未能转移职能、权力、财务资源以及相关的权利和义务，即使从理论上讲治理系统被认为是分散化的（Fiszbein 2005）。在欧盟背景下，能力限制也是导致欧盟资助项目吸收率低或实施延迟长期存在的原因。（注：¹） 参与其中，以支持他们进行实质性的背景发展和理念与技术的地方化。 能力提升往往是全球发展努力的目标之一，但这一目标已成为对培训进行 euphemism 并统计参与者人数的代名词（Potter and Brough 2004）。 如果正确对待，这不仅不是应对发展挑战的捷径、临时解决方案或廉价方案；而是意味着对人员和组织进行长期投资，通常比单一咨询、技术援助（TA）或基础设施项目的时间线要长得多（Eade 1997）。本报告将进一步探讨相关定义，但联合国开发计划署（UNDP 2009a）对该长期性和全面性的要求做了如下阐述：“能力建设是指个人、组织和社会获得、加强并维持其在时间维度上设定和发展自身发展目标能力的过程。”此外，在任何能力建设过程中，理解其所处的背景或环境至关重要，因为若仅将其视为一个技术问题而狭窄地加以改进，此类努力很可能不会取得成功（OECD 2011）。这表明需要采取更为系统的方法来增强能力建设。 Several recent高水平的欧盟报告和政策文件明确强调了加强地方行政能力的必要性，并指出如果不优先考虑这一点，将对长期竞争力和可持续性构成风险。所谓的“Draghi报告（欧洲委员会2024）强调了在欧盟层面加强市级关键领域和横跨部门政策的行政能力以支持未来的竞争力的重要性。这包括具体提到地方层面在执行与清洁技术投资相关的许可程序方面能力不足的问题，69%的市镇表示缺乏进行环境和气候评估所需的技能。2024年3月发布的第9份凝聚力报告也指出了在地方层级增强机构和行政能力的必要性，因为超过一半的公共投资发生在这一层面，以确保发展策略的可持续性。 本报告考察了 cohesion policy 框架下欧盟委员会（European Commission, EC）国家层面项目实施背景下对地方政府能力约束及能力建设方法的当前理解。该研究基于对一组较新成员国（包括罗马尼亚、波兰、保加利亚、克罗地亚和斯洛伐克）的实践者的交流，并深入探讨了希腊最近完成的能力提升项目。观察和所得教训主要集中在区域发展政策和方法上。 在新兴气候危机的背景下，由于行政系统呈现出分散化和多层级治理的特点，地方政府的作用变得越来越重要，进而地方治理能力的角色也愈发关键（Susskind和Kim, 2022）。历史上对财政转移和专业培训在发展能力建设中所给予的关注，在考虑到气候适应的相互关联性和情境依赖性特征的情况下，可能不足以应对当前的需求。地方政府也越来越可能要求任何网络或合作伙伴关系能够满足这些需求。 在一般背景下，这些项目可以泛指为得到欧盟凝聚力政策资助的区域运营计划。报告将首先进行文献综述，以将工作置于当前公共管理学术文献、发展机构的方法以及地方政府复杂职责的领域之内。接下来，重点转向 欧盟背景下，概览 cohesion policy 中的能力建设情况，并深入研究希腊城市层面咨询参与的设计、实施及其经验教训。最后，提出了一种框架或方法论，以支持政策制定者和发展实践者设计系统性的能力建设方法。 2. 定义能力和能力发展 任何关于能力发展讨论很容易变得空泛，如果所考虑的能力类型没有得到适当的定义或限定（OECD 2011）。对于本报告而言，重点在于地方政府能力，有时也被称为市政能力或更广泛的次国家级能力，偶尔也包括区域政府。本节呈现