隐性债务风险基本释放，经营性债务风险值得关注

公用一部|郑椿小曹业东 2024年11月27日 从9月26日中央政治局会议强调要“有效落实存量政策，加力推出增量政策”，到10月12日财政部部长蓝佛安在国新办新闻发布会上介绍“加强财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”的具体情况，再到11月8日十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》，一系列重要会议的召开，对稳经济、促发展、保安全作出重大部署，期间发布的化债政策更是近年来力度最大的，牢牢抓住了当前化解地方债务的核心问题。本文聚焦地方债务风险化解工作，首先对地方政府的化债历程作简要回顾，之后重点分析近期化债工作呈现的新变化。 经历前后四轮债务置换，地方债务风险总体可控，但局部问题已不容忽视。 分税制之后，地方政府财权与事权不匹配，城投企业作为基础设施建设融资主体应运而生。特别是2008年金融危机爆发以来，随着地方政府债务规模的快速增长，地方政府债务风险逐渐显现，引发国内外广泛关注。回顾我国地方政府的化债历程，通过找寻关键政策出台的时间节点，我们认为可以大致划分为以下四个轮次： 第一轮（2010年6月～2014年8月）：以《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的发布为启动标志。2008年金融危机爆发后，我国加大了逆周期调节力度，地方政府融资平台债务规模迅速膨胀，且地方政府违规或变相提供担保，导致偿债风险日益加大。19号文的发布，主要是对融资平台公司进行清理规范，要加强融资平台公司融资行为的管理，对于地方政府违规担保承诺行为坚决制止；但实际上，各地融资平台公司的债务结构复杂，涉及的债务类型多样，叠加各地的财政状况、经济发展水平、融资需求等存在较大差异，使得政策效果出现了不一致性。 第二轮（2014年9月～2018年7月）：以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文)的发布为启动标志。43号文提出了建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，合理控制地方政府债务规模，有效发挥地方政府规范举债的积极作用；但在消化存量债务方面，依旧是当时一个很棘手的问题。2015～2018年，国家统筹发行置换债券，置换了存量政府债务合计12.2万亿元，目的是将地方政府的表外债务转变为表内债务，以降低债务成本并延长债务期限，从而化解存量债务风险。 第三轮（2018年8月～2023年6月）：以《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号文）的发布为启动标志。27号 文明确要求严禁新增隐性债务，存量隐性债务化解时间最长为10年。本轮化债主要集中在债务压力相对较大的省份，选择建制县作为隐性债务化解的试点（涉及贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁六省），2019年发行置换债规模为1,579.24亿元，其中建制县试点发行1,429.24亿元。但在2020年受公共卫生事件影响，化债进度不及预期，2020年至2022年6月，再次累计发行1.13万亿元的置换债，将建制县隐债化解试点涉及的省份范围扩大至全国，并增加“全域无隐债试点”。从化债成果来看，部分地区率先实现了隐性债务清零目标，其中广东和北京分别于2021年和2022年实现全域清零，上海6区也在2022年实现隐债清零。 第四轮（2023年7月～至今）：以2023年7月召开的中央政治局会议为启动标志。2022年以来，部分地方政府平台受到地区一般预算收入持续下滑影响，出现了高资金成本举债的债务风险隐患。在此背景下，此次政治局会议重点要求防范化解地方债务风险，陆续出台了《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（35号文）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》（14号文）以及134号文等重要配套文件，通过发行利率更低、周期更长的政府债券，来置换举债成本高、周期短的隐性债务，降低债务风险。根据财政部介绍，中央财政在2023年安排地方政府债务限额超过2.2万亿元的基础上，2024年又安排1.2万亿元的额度，支持地方特别是高风险地区化解存量债务风险和清理拖欠企业账款等。 化债思路发生根本转变，隐性债务风险基本释放，但经营性债务风险仍值得关注。 2024年10月12日，财政部部长蓝佛安在国新办新闻发布会上表示：“拟一次性增加较大规模债务限额，置换地方政府存量隐性债务，加大力度支持地方化解债务风险，这项政策是近年来出台的支持化债力度最大措施”。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议批准了增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。此外，国家还明确了将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元；约定了按照合同偿还2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元。具体来看： 1、增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务 财政部将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，2024至2026年分3年安排，每年2万亿元支持地方用于置换各类隐性债务，由于2024年目前已不足两个月，因此2024年的2万亿支持政策预计效果将立竿见影。地方政府可通过发行置换债券，以时间换空间的方式缓解债务压力，化债资金主要用于偿还地方政府的存量隐性债务；根据近日中共中央办公厅、国务院办公厅也印发 《关于解决拖欠企业账款问题的意见》，该文件明确要求加强政府投资项目和项目资金的监管，包括定期检查资金到位情况和跟踪资金拨付情况，由于地方政府平台的主要职能依旧是基础设施工程建设，从传统城投平台报表来看，地方政府往往容易形成大量的应收款项和应付款项，在当前宏观环境持续承压、应收账款拖欠频发的背景下，地方政府平台的应收账款回款也面临了较大挑战，同时，文件也明确要求完善工程价款结算制度，加强政府采购支付监管，也有助于地方政府平台减轻对中小企业的应收账款拖欠问题。 2、累计4万亿元地方政府专项债券用于化解隐性债务 财政部将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8,000亿元，补充政府性基金财力，用于化解隐性债务；同时，将研究扩大专项债券使用范围，健全管理机制，保持政府投资力度和节奏，合理降低融资成本。根据财政部10月数据显示，在专项债券方面，待发额度加上已发未用的资金，2024年底前各地共有2.3万亿元专项债券资金可安排使用，当前使用进度整体偏慢。预计未来，财政部将进一步扩大专项债使用范围,更有效地利用这些资金，减少地方政府配套支出压力，从而减少对城投企业融资渠道的依赖。 3、偿还2万亿元棚户区改造隐性债务 财政部将仍按原合同偿还2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元。棚户区改造隐性债务，通常由地方政府通过融资平台公司等渠道举借，用于支持棚户区改造等公益性项目建设，这类债务未被正式纳入政府的债务限额管理，本次通过约定偿还2万亿元的债务敞口，将有助于减轻地方政府的化债压力和优化债务结构，也减轻了2028年底前的地方政府平台偿债压力。 综上所述，预计上述三项政策协同发力后，地方需要消化的隐性债务总额将从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻，隐性债务风险基本释放。地方政府将能腾出更多资源和精力，专注做强实体经济，促进高质量发展。但另一方面，城投企业负债端的经营性债务规模仍然庞大，其中可能包括一定规模的未被纳入隐性债务范畴但政府实际负有偿还责任的债务，未来潜在风险仍值得关注。预计金融管理部门作为经营性债务的监管主体，将出台更多金融支持政策化解风险。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。