当前地方隐性债务风险化解的进展、特点及趋势

C M F宏观经济热点问题研讨会（第1 0 3期）当前地方隐性债务风险化解的进展、特点及趋势主 办 单 位 ： 中 国 人 民 大 学 国 家 发 展 与 战 略 研 究 院 、 中 国 人 民 大 学 经 济 学 院 、 中 诚 信 国 际 信 用 评 级有 限 责 任 公 司承 办 单 位 ： 中 国 人 民 大 学 经 济 研 究 所 报告人：袁海霞中 诚 信 国 际 信 用 评 级 有 限 责 任 公 司 研 究 院 院 长中 国 人 民 大 学 国 发 院 中 国 政 府 债 务 中心 联 席 主 任、中 国宏观经济论坛（C M F）主要成员财 政 部 政 府 债 务 咨 询 专 家2 0 2 5年4月1 9日C M F宏观经济热点问题研讨会（第1 0 3期）当前地方隐性债务风险化解的进展、特点及趋势 一、隐性债务风险化解是有效防范化解地方债务的核心二、“6+4+2”框架下隐性债务化解的进展与特点三、隐性债务化解及债务可持续需要关注的问题四、隐性债务化解及地方债务管理的趋势 目录 1.财政压力加大2.违约风险2.再融资风险3.政府信用受损财政风险1.流动性风险、信用紧缩2.引发恐慌情绪金融风险1.业务中断、财务状况恶化2.因拖欠账款、担保赔偿、资金链条中断，导致关联企业流动性风险加剧实体经济受损风险跨区域传染风险向上传染资料来源：财政部，公开资料，中诚信国际研究院整理隐性债务融 资 平 台 、 企 事 业 单 位 等 或PPP项 目 等 形 式n隐性债务风险化解是有效防范化解地方债务的核心!金融部门关联企业关联企业隐性债务风险与各部门风险关联性高同级别地方政府与 上 述 企 业 有 股 权 结构、债 务 关 系、业 务 往 来 等关 联 企 业地方政府商业银行非银金融机构上级地方政府非金融企业部门政府部门负 有 偿 还、担保 、救 助 责 任风险传染 资料来源：Wind，财政部，中诚信国际研究院整理严监管下隐性债务增速放缓，几轮债务置换助力降低债务成本、缓释风险n过去几轮隐性债务风险化解的经验与教训过去几轮 1.化债中出现了宏观收缩效应，重点区域增长压力抬升、经济大省投资增速下滑明显2.土地财政弱化及化债约束下财政支出偏慢，“财政加速器”作用发挥有限，近年来政府支出占GDP比重逐年下降、地方降幅明显3.化债推进下地方流动性压力进一步加大，在“三保”支出和债务化解中面临多重压力，多地“砸锅卖铁”解决资金短缺问题4.化债推进中城投基本面并未实质改善，非标违约、商票逾期等风险仍在释放2023年7月以来一揽子化债取得一定成效，但过程中也出现了宏观收缩效应、地方流动性压力加大等新问题2 0 2 4年 前 三 季 度 重 点 省 份GDP及 固 投 增 速 均 低 于 非 重 点 省 份经 济 大 省 固 投 增 速 下 滑 明 显 、 达- 2 . 2 %， 明 显 超 过 其 他 省 份当前思路 一、隐性债务风险化解是有效防范化解地方债务的核心二、“6+4+2”框架下隐性债务化解的进展与特点三、隐性债务化解及债务可持续需要关注的问题四、隐性债务化解及地方债务管理的趋势 目录 目前地方化债的可行途径：财政化债：地方政府债置换（主要途径&首选途径）特殊再融资债、特殊新增债（优先）财政资金+土地资源金融化债（主要针对经营性债务）：贷款置换（商业银行、政策行）、央行SPV、探索AMC化债等地方国资化债：股权财政、REITs等盘活存量国有资源、应急周转金、统借统还等数据来源：Wind，企业预警通，中诚信国际研究院整理 数据来源：Wind，企业预警通，中诚信国际研究院整理2.各地积极推动“6+4+2”化债组合拳落地，更加注重“发展中化债”除广东、上海外29省获得6万亿隐债置换额度本轮置换额度分配以经济大省为主、上一轮以重除北上广外28省发行用于化债的特殊新增专项债，江苏、河南规模较大点省份为主，13省已完成2025年额度发行 2025年1月99号文退省份三条退出标准：•隐性债务率不高于除北京、上海、广东外16个非重点省份中隐性债务率较高的8个省份的平均值•本地区金融债务/GDP低于10%•评估具备化债能力，不再适用重点省份相关化债政策支持后，确保有能力防范化解地方债务风险自主申报：每年3月底前向国务院报送退出请示•2025年一季度：最近一月平台数量较2023年3月底压降不低于40%•2025年底：累计压降不低于75%•2026年底：累计压降不低于90%•2027年6月底：平台全部退出限时退出：不晚于2027年6月末，若逾期由省级政府认定并向主管部门申请退名单退出条件：应征得2/3债权人同意，不同意的债权人须出具相关证据（企业有隐债、还承担政府融资职能等），由地方政府审核判定融资情况：退名单以后能否新增发债额度，需要监管部门研判审核宁夏：对照国家标准，宁夏已符合退出债务高风险省份的条件，前期宁夏已向国务院提出申请，请财政部、金融监管总局等国家部委给予支持。内蒙古：化债工作取得突破性进展，有望率先退出高风险省份。区域：12个重点省份及19个非重点省份的地市主体：融资平台名单数据来源：Wind，企业预警通，中诚信国际研究院整理2025年《政府工作报告》：动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间-化债政策动态调整，支持打开新的投资空间，部分省份申请退出债务高风险省份名单各地加快退重点省份、退平台进程宁夏已向国务院申请退出债务高风险省份2023年9月35号文双维度名单制管理2024年9月150号文退平台 数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理3.本轮地方债置换呈现期限延长、成本下行、范围扩大三个特点发行期限大幅拉长10年及以上期限地方债占比进一步上升至九成发行成本整体下行但成本压降空间逐步收窄 财政部：通过债务置换有效带动平台退出，从去年四季度情况看，置换政策实施后平台减少4680家，占全年减少总数的三分之二以上央行：到2024年末，与2023年初相比，约有40%的融资平台通过市场退出、市场化转型等方式，退出了融资平台的序列注：融资成本以“分配股利、利润或偿付利息支付的现金/有息债务”近似估算，2024H1融资成本估算为年化2万亿0.8万亿0.5万亿置换隐性债务的特专项用于化债的特地方年均自行化解殊再融资专项债殊新增专项债的隐性债务财政部：去年发行的2万亿元置换债券，利率水平下降平均超过2.5个百分点，部分地区下降更为明显，预计这部分置换债券5年利息减少2000亿元以上，极大减轻地方资金压力和利息支出数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理大规模置换推进下，2024年末隐性债务规模或下降至11万亿左右4.隐性债务化解取得积极成效，债务规模下降、结构优化、成本下行，风险阶段性缓释2023年末全国隐性债务余额14.3万亿元城投企业债务成本下行城投企业非标占比持续压降 城投企业转型加速 一、隐性债务风险化解是有效防范化解地方债务的核心二、“6+4+2”框架下隐性债务化解的进展与特点三、隐性债务化解及债务可持续需要关注的问题四、隐性债务化解及地方债务管理的趋势 目录 数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理1.今年流动性压力仍然较大，关注后续置换节奏及省以下额度分配的问题近半数省份已完成2025年置换额度发行四季度或有第三批置换提前启动机会今年流动性压力仍然较大也是本轮化债深入推进的关键年份 2.利息是衡量债务可持续的重要指标，关注政府债务大规模扩容下的付息压力利息是衡量债务可持续的重要指标数据来源：Wind，IMF，世界银行，中诚信国际研究院整理 庞大的债务利息仍然是沉重“包袱”，部分已转为城投企业经营性债务，“利息本金化”的问题同样将制约地方活力和发展两 难1.面临较大的道德风险，不利于地方自主性和积极性的激发2.与政策支持和上级救助的绑定加深，被动性和依赖性加剧，存在风险后移的情况数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理央行：2024年末，融资平台经营性金融债务规模约14.8万亿元，较2023年初下降25%左右注：根据“35号文”，目前地方债务置换的范围为经甄别认定的融资平台截至2023年3月末承担的贷款、债券、非标等金融债务本金4.隐性债务利息、城投经营性债务、政府拖欠账款等问题仍然不容忽视隐债关联利息仍较凸显其解决仍面临一些博弈城投经营性债务规模仍然较大 2025年《政府工作报告》：部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出政府拖欠账款问题仍较突出 注重有为政府和有效市场的有机结合，避免财政的过度包揽导致地方政府支出规模庞大和资源配置低效2关注财税体制改革的推进和落实双 向 激 励 约 束 机 制 相 对 不 足 ， 多 元 考 核 下 约 束 性 增 强 ， 地 方 政 府 活 力 和 积 极 性 面 临 制约金 融 危 机 后 地 方 考 核 目 标 更 加 多 元 复 杂 、 事 权 有 增 无 减考 虑 中 央 转 移 支 付 后 的 地 方 财 政 收 入 难 以 覆 盖 支 出城投企业退名单•隐债清零•不再承担政府融资职能•与地方政府信用切割数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理城投企业业务转型方向要与地方经济发展、产业转型相匹配合理引导转型节奏，政策端需要合理设置过渡期的支持引导机制和风险监测机制5.治标与治本需兼顾，关注债务形成机制的转变和深层次问题的解决支 出 端理顺央地关系理顺，减轻地方事权责任VS收 入 端拓展税源，增强地方政府自主财1关注有为政府和有效市场的平衡关注城投转型、债务管理与地方经济发展的有效衔接近 年 来 地 方 财 政 收 支 压 力 加 大 ， 地 方 债 务 可 持 续 难 度 进 一 步 上 升力43人口和环境行政效率 完成市场化转型•具备市场化运营的实质•满足“335指标”要求；满足交易商协会对收入政府性现金流的要求等 一、隐性债务风险化解是有效防范化解地方债务的核心二、“6+4+2”框架下隐性债务化解的进展与特点三、隐性债务化解及债务可持续需要关注的问题四、隐性债务化解及地方债务管理的趋势 目录 我 国 的 城 镇 化 还 有 较 大 的 空 间加快培育新动能，释放新动能辐射带动作用传统基建，尤其是健康、教育等民生领域基础设施建设排名相对靠后1.坚持以时间换空间，推动在“发展中化债”1.1推动经济高质量发展、做大分母，以时间换空间，在长期发展中解决债务问题数据来源：IMD，Wind，中诚信国际研究院整理继续聚焦投资拉动大的领域（交通、能源、水利等）加快消费基础设施建设（物流仓储、大型商超等）补民生短板（城市更新、医疗、教育、文旅、环境等）注重扩内需、稳增长传统基建仍有短板根据IMD全球竞争力排名，我国综合排名第14名，基建排名15名加大力度支持新型城镇化，激发有效投资、释放消费潜力 “四 化 同 步”推 动 城 镇 化 高质 量 发 展 ， 释 放 发 展 潜 力新兴领域仍有新增空间重点领域仍需加大支持力度根据国际经验，通过推动农业转移人口市民化，让已经在城镇稳定就业的人群落户定居，可以持续释放消费潜力、激发有效投资因地制宜合理调控平衡新建与存量盘活完善“人房地钱”挂钩政策优化土地资源配置深化土地管理制度改革工业化城镇化农业化信息化 仍需加大“央进”力度稳增长•聚焦消费尤其是服务消费，提高财政发力的“民生含量”。用好用足现有财税政策工具提振消费，包括近两年支持“两新”的超长期特别国债等，并加大支持数字、智能、文旅、体育等消费新热点的力度，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板•积极扩大有效投资，提高投资效益，发挥政府带动作用。对于经济转型发展中的重点领域及未来产业，如新型城镇化、新基建、科创、绿色低碳等，仍将加强财政支出力度；而对于传统基建领域仍存在的区域发展不均衡、城市更新不充分等问题，也将加力补足短板项目，并继续支持“两重”建设数据来源：Wind，中诚信国际研究院整理1.2当前外部冲击如贸易博弈下应做好自己的事，财政政策仍需进一步发力，并优化支出结构优化财政支出结构加快从投资为主转向投资消费并重从“投资于物”转向