全球气候治理进展与差距

2023 风险在前、协同共治：全球适应气候变化的现状与挑战 随着全球进入“沸腾时代”，气候变化带来的风险与负面影响正越来越具象化，高温、热浪、暴雨、洪涝、飓风与野火等极端天气和异常气候事件接踵而至：20 2 3 年 8月，全 球 地 表 温 度 刷 新了近 174 年来 的 记录，成为史上最热的八月；1中国华北地区遭遇极端强降雨，河北省邢台市局部三天累计降水量达1,003毫米，相当于该地两年的降雨量，全省受灾人数超过380万；2在美国夏威夷，飓风助长了山火，将毛伊岛几乎烧成废墟，造成逾百人遇难；3在非洲，利比亚受到地中海飓风影响，出现大暴雨和特大暴雨，导致德尔纳河泛滥，造成上万人伤亡……4气候科学已经证明，人类活动引发了气候变化，而气候变化对自然系统和人类社会已经造成了广泛的不利影响和损失。据估算，目前全球约有33-36亿人生活在极具气候脆弱性的热点地区，大部分 物种都已受到气候变化的影响，不可持续的发 展模式可能 还将加剧我们面临的气候危机。5 全 球 气候 治 理 进 程 及 国 别 政 策 框 架 都 在 逐 步 增加对 气 候 适 应 的 重 视 。在《 联 合 国 应 对 气 候 变 化 框架 公 约 》（ 后 称《公 约 》）框 架 下，2 01 5 年 达 成 的《巴 黎 协定 》首 次 提 出了全 球 适 应目标（G G A ），即“ 强 化 适 应 能 力 、提 高 韧 性 并 降 低 气 候 脆 弱性 ”，并通 过 在 2 0 2 1年建 立格 拉 斯 哥 -沙 姆 沙 伊 赫工作 组 更 好地 理 解 、概 念化 并 落 实 这一目标 。6缔约 方通 过 国 家自主 贡 献（N D C s）和 国 家 适 应 方 案（N A P s）提 出自身 的 适 应目标 及行 动 方 案 ，截 至2 0 2 2 年，8 4 % 的《公 约 》缔 约 方 制 定 了 至 少 一 份适 应性 规 划 。7在动员 资 金 支 持发 展中国家气候 适应 行 动 方面，发 达 国 家 缔 约 方 在 C O P 2 6 上 承 诺，在 2 0 2 5 年 前 将 提 供 给 发 展 中 国 家 的 适 应 资 金 在2019年的基 础上翻倍。8 总体来看，全球目前的适应行动仍存在巨大差距。 首先，尽管格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作组已经开展八次工作坊，各方在全球适应目标（GGA）框架的目标、优先领域、关键信息、实施方式、发展和运行方式等方面仍待凝聚共识，以期在COP28（CMA5）上通过这一框架。在国家层面的政策制定方面，虽然大多数缔约方已经制定了适应规划或政策，但仅有约三分之一的缔约方在当中纳入了量化指标。在资金动员方面，据估算，发展中国家在近十年内的年均适应成本为2,150亿美元（范围为1,300-4,150亿美元），到2050年，这一数字还将大幅增加，达 面对这样的全球挑战，一方面，全球各方需加速削减温室气体排放，遏制现有升温趋势；另一方面，强化区域、国家、地方乃至个人适应气候变化能力，增强自然系统和人类社会的气候韧性至关重要。对于气候脆弱性较高的发展中国家来说，构建气候韧性、尽量降低气候变化可能带来的负面影响与损失和损害刻不容缓。 到3,870亿美元（范围为1,010至9,750亿美元），发展中国家的资金需求是国际公共资金流的10-18倍。从现在的资金动员情况来看，无论是到2025年实现流入发展中国家的适应资金较2019年翻倍的目标，还是2030年新的集体量化目标，都无法独自弥合适应资金缺口。9 一、气候风险冲击自然生态系统和人类社会系统 2011-2020 年间，全球地表温度比1850-1900 年间水平高出1.09°C，在近期内（in the near-term）全球温升可能达到、或短暂突破1.5℃，气候变化影响和风险将随着温升加剧而增加。自2014年IPCC第五次评估周期以来，全球升温、冰川消融、海平面上升、降水模式改变和极端天气事件日趋频繁。这些现象不仅对饮水和食物安全、基础设施、生态系统、公众健康产生威胁，还对地区和平与稳定造成影响。 为弥合 现 存 的 适 应 差 距，需 要 政 府、企 业、社 会 组织、学界、以及个人等多利益相关方共同参与，积极开展适应行动，增强全社会经济不同领域和层面的适应能力。COP28将近，本文将从气候风险与影响出发，梳理适应议 题在全球气候治理进程中的进展和COP28可能达成的成果。此外，本文还会简要介绍部分社会组织参与适应气候变化的方式和方法，为更多社会组织开展适应行动提供参考。 全球面临的主要气候风险包括气温上升、极端天气事件、海平面上升、降水趋势变化等，会与自然生态系统和人类社会互相影响，并在不同行业、不同领域、 自然资源的人群在遭遇洪涝和暴雪等极端天气冲击时，可能因农作物减产或绝收、牲畜被冻死等事件失去收入来源。气候变化对女性带来不成比例的影响。全球范围来看，处于极端贫困状态的妇女和女童达到3.88亿人，高于男性的3.72亿人。11此外，女性的生产方式普遍更依赖自然资源，全球参与工作的女性中有39%进行农业、林业和渔业生产，但她们的土地所有权比例仅有14%。12作为家务劳动和生产劳动的主力，女性在受灾时会付出更多的精力来维持家庭生计。13多份研究显示，高温等极端天气也会加剧家庭暴力和基于性别的暴力的频率。14 不同区域之间进行传导。10比如，随着气候变暖的加剧，人类暴露在热浪中的风险会持续增加，水资源匮乏会影响农业用水供应，从而威胁粮食安全。这些横跨各部门和区域的关键气候风险主要体现低洼沿海地区、陆地与海洋生态系统、关键基础设施及网络、生活水平、人体健康、农业与食品安全、水安全以及安全与人口流动等方面。受影响的部门包括规划、能源、交通、信息及通讯科技、建筑、水、垃圾与卫生、自然基础设施、卫生和教育以及农业和工业生产等。 除上述部门外，日益普遍的极端天气对气候脆弱人群的冲击尤为严重。气候脆弱人群通常指城市贫困人口、老年人、户外工作者、农民、牧民、妇女与女童等。受收入水平、身体条件、居住环境、工作场所和医疗资源等因素的制约，他们更易暴露在灾害之下，不仅缺乏抵御风险的能力和资源，还更难从冲击中恢复。例如，户外工作者可能需要在酷暑下进行高强度作业，老年人等具有基础疾病的人群更易因极端天气出现健康问题，农民、牧民等依靠 除了当代的脆弱群体，气候变化的长期影响及成本将由更年轻的世代更长久地承担。全球变暖的每一个增量都意味着极端天气发生频率和强度的增加。最新气候科学显示，1980年后出生的人在70岁左右将面临一个1.5-2℃温升的世界，而2020年之后出生的人在30岁左右就可能生活在1.5-2℃温升下，到他们七十岁时，可能不得不面对2-4℃温升的世界。（见图2） 如果不采取充分的减 缓 措施并适应气候变化，气候风险将日益 严峻，全 球 经济增长和社会增长将受到气候变化的严重冲击，不平等和贫困等社会问题也将进一步加深。根据世界经济论坛（WEF）的《全球风险报告》，自2011年起，气候行动不力就成为了重要的全 球风险，2017至 2021年，从生计来看，极端天气的全球风险排名首位，从影响程度来看，气候行动失 败的风险水平 排 名第二 。16最新的《全 球风险报告2023》显示，十年内，减缓和适应方面的行动不力高居全球挑战的前两名，并可能对人类健康、自然生态系统甚至区域冲突 产生影响。17为了能 够最小化气候 变化的不利影响、应 对未 来的气候 风险，需采取迅速、高效、包容的适应措施，调整自然生态系统和社会经济系统，减轻气候变化导致的损失与损害和潜在风险。 二、全球气候治理中的适应 1.《公约》框架下，各方对适应相关议程的关注逐步上升 自1992年《公约》通 过以来，适应相关议程经历了一个从缺乏专门议程到成为应对气候变化的主要目标并全面开展适应行动的过程。18 从1992至2000年，适应议程处于缓慢发展期，这一阶段谈判中没有专门的适应议程，发展中国家只能在资金和技术议题下讨论适应问题。 从 20 01年到 20 07年，适 应谈 判进 入了科 学 和 技 术讨 论 阶 段。20 01年，CO P7 明 确 提出支 持 影 响 、脆弱性和适应的14 项 具体活动，建立了最不发达国家（LDCs）工作计划、最不发达国家基金（LDCF）和最不发达国家专家工作组（LEG）。2005年，COP11设立“内罗毕工作计划”（NWP），帮助各国理解和评估气候变化影响，并协助各国开展适应行动。 2007 年，《巴厘路线图》的发布标志着气候谈判进入了适应与减缓并重的阶段，自此，适应议题在气候谈判进程中的地位不断上升，相关议题也逐渐增多。 2010年，COP16通过《坎昆适应框架》，标志适应谈判进入了增强行动阶段。缔约方启动了国家适应方案（NAPs），明确要求发达国家为发展中国家实施适应行动提供长期的、不断增加的、可预测的、新的和额外的资金、技术与能力建设支持。 2 0 1 5 年 ，《 巴 黎 协定 》提 出 与 全 球 温 升目 标 相 联系 的 全 球 适 应 目 标（ G G A ），致 力 于 在 目 标 和 制度 上确 保 减 缓 和 适 应 并 重，为2 0 2 0 年后 全 球 气候治 理 做 出了框 架 安 排 ，自此 进 入全 面 适 应 行 动 阶段。2 0 2 1年，缔 约 方 在《协定 》下设 立了“ 格 拉 斯哥 -沙姆沙 伊 赫 全 球 适 应目标（GG A）工作方案 ”， 附属机 构在 202 2 至 202 3 年间举办了八次工作坊，讨 论 如 何 制 定 全 球 适 应 目 标 ，并 设 立 相 应 的 指标，用 于 衡 量 G G A 的 进 展 情 况 ，使 全 球 适 应 成 果能 在 全 球 盘 点中 进 行 评 估 。按 照 计 划，缔 约 方 将 在CO P 2 8/C M A 5大 会 期 间 通 过 G G A 框 架 有关 决议，后 文 将 对 各方 对 G G A 的目标 、优 先领 域、关 键信 息 、实 施 方 式 、发 展 和 运 行 方 式 等 方 面 的 讨 论进 行简要介 绍 。 可以看到，在GGA框架的讨论中，各方已经在不同维度和主题下提出了包含定量目标和时间限制的目标，但对于基线、实现目标所需的支持，以及对目标进展的评估方法等方面还未能达成共识。此外，对于框架的原则、应用范围、与《协定》其他条款的衔接等方面，利益相关方间也存在不同的声音。八次对话后，各方对GGA目标的总体建议是： 2.全球适应目标（GGA）主要在讨论些什么？ 2022年，格拉斯哥-沙姆沙伊赫工作组的讨论主要集中在GGA相关的关键概念，特别是目标本身，以及与之相关的行动、方法、数据和指标等。2023年，各方对GGA的讨论转向GGA框架的设计，特别是一些潜在目标、与其他进程的结合点以及框架的结构。下表展示了综合多次讨论各方对GGA不同层次目标的构想和建议： 1）需要给适应政策周期的每个步骤给予明确定义；2）要定量、时间限定且可衡量；3）要基于现有进展，并嵌入《公约》内容；4）要纳入食品安全、健康、生态系统和基础设施等主题；5）不应以过于自上而下的方式来确定。 应资金。然而，2021年，现有的流向发展中国家的多边双边适应资金规模仅为 250亿美元，远不能满足发展中国家的适应需求；2022年多边双边资金甚至较2021年减少了15%，降至210亿美元，这一现象引人担忧。23 3.其他关注适应气候变化的国际合作机制 在《公约》之外，仙台减灾框架、二十国集团（G20）和七国集团（G7）、南南合作等国际合作机制和框架也在适应气候变化、构建气候韧性方面发挥作用。 2015年，第三次世界减灾大会通过了《2015-2030年仙台减 灾框 架 》，提出全 球七 大 减 灾目标 和四大优先行动事项。2022年12月，G20首次 建立了防灾减灾工作组，聚焦早期预警系统的全面普及、抗灾和有气候韧性的基础设施、