宏观经济专题：财政缺口三问

2024年09月19日 宏观研究团队 财政缺口三问 ——宏观经济专题 何宁（分析师）沈美辰（联系人） hening@kysec.cn 证书编号：S0790522110002 shenmeichen@kysec.cn 证书编号：S0790122110036 相关研究报告 《50bp降息开局，但后续降息节奏不确定性提升—9月FOMC会议点评》 -2024.9.19 《第二次城镇化的梦想与现实—宏观深度报告》-2024.9.18 《乘用车销量同比震荡上行—宏观周报》-2024.9.15 看总量，全年财政缺口有多大？——或超2万亿 截至7月，全国公共财政收入和政府性基金收入均与预算目标存在一定差距。全 年压力有多大？——我们测算全年财政收入较年初预算目标约有超2万亿缺口。 （1）第一本账收入距完成目标有一定差距，缺口在1.1-1.3万亿。年初财政预算 安排全国财政收入同比增长3.3%。而1-7月全国公共财政收入同比下降2.6%。若（1）以当前收入增速外推全年，公共财政收入全年缺口约为1.29万亿；（2） 根据历年前7个月的平均进度推算，全年收入缺口约为1.1万亿元。 （2）第二本账收入缺口大概1.3万亿左右。年初安排政府性基金预算收入同比增长0.1%。但1-7月政府性基金收入仅完成预算目标的33%，收入同比下降19%，若以当前增速外推，则全年约完成预算的81%，缺口在1.3万亿左右。 总体看，2024年财政收入缺口约2.3-2.6万亿，压力接近2022年，超过2023（2023 年缺口共约8000亿）。 寻方式，财政缺口如何弥补？——调入、减支、增赤字 （1）首先，加大中央预算稳定调节基金及其他预算资金、结转结余资金的调入力度。历史上减收压力较大的年份，财政从预算稳定调节基金和其余两本账调入资金，以及使用结转结余资金规模显著增加，以确保实现赤字平衡。这种办法能 够在不增加赤字的情况下，保证相应的支出力度。但调入资金的规模有限，最高的2020年共调入2.6万亿元。 （2）在以收定支的基本原则下，财政收入缺口可能带来支出的削减。2020-2023 年，全国实际公共财政支出均未完成预算目标，其中有三年或与收入缩减有关。 政府性基金支出的缩减或取决于专项债的使用情况，可参考2023年。2023年政府性基金收入较预算少7500亿，但支出少了1.67万亿，减支规模大于减收。 （3）增列赤字。历史上还未出现增列赤字弥补一般公共预算短收的先例（2023年增列赤字是因特殊事项，即抗灾救灾）。我们认为，完成经济目标的诉求程度或是为平衡财政而增列赤字的前提。当然，也可以通过准财政等其他方式补充资金缺口。历史经验看，完成经济目标和保证财政支出之间有一定的相关性。7月政治局会议要求“坚定不移完成全年经济社会发展目标任务”，指向财政支出 发力必要性提高，为增列赤字提供理由。 拆结构，弥补财政缺口会调增赤字吗？——有一定必要性，但仍是可选项 （1）支出的两本账：一般公共预算重民生，政府性基金重经济建设。财政承压时期，公共财政保刚性政府职能支出重要性或大于保经济建设支出。第一本账中：比较实际与预算支出的区别，政府职能类支出基本能得到保障，其次为社会 文教类支出（卫生健康支出、社保与就业、科技支出等实际缺口较小）。经济建设类支出是相对能够“难以确保”的领域。第二本账中：政府性基金对于稳经济、稳投资的作用提高，用于铁路、民航等基础设施建设的占比不断提升。 （2）全国范围的刚性民生类支出主要由地方政府承担，地方政府的财政收入和中央转移支付共同对刚性支出进行保障。 （3）年内调增赤字有一定必要性，但仍是一个可选项。2024年广义财政发力但 效果不显著，下半年头等重要的是已有政策落地见效。而对于减收带来的财政缺 口，一方面可以超额调入资金（类似于2019年超额调入约7000亿），今年我们 判断可能超额调入5000亿左右；另一方面，是否调增赤字、增发国债是主要的 博弈点：若不增发国债，可能需要保刚性支出，而调减建设类支出1万亿。在这种情况下，若避免对经济造成实质性拖累，可通过准财政等方式补充资金缺口（类似于2022年）。若增发国债，因对年内效果有限，我们判断规模或不超过一万亿。 而更多的财政扩张政策可能给到2025年。 风险提示：政策执行不及预期；对政策的研判不全面；经济超预期下滑。 宏观研 究 宏观经济专题 开源证券 证券研究报 告 目录 1、看总量，全年财政缺口有多大？——或超2万亿3 2、寻方式，财政缺口如何弥补？——调入、减支、增赤字5 2.1、盘活存量财政空间5 2.2、安排削减公共财政支出6 2.3、增列赤字7 3、拆结构，弥补财政缺口会调增赤字吗？——有一定必要性，但仍是可选项8 3.1、支出的两本账：一般公共预算重民生，政府性基金重经济建设8 3.2、公共财政支出结构：央地支出拆解11 3.3、年内调增赤字与否的情景假设12 4、风险提示14 图表目录 图1：2024年前7月财政收入占全年收入比例在历史上偏低3 图2：前7月财政收入增速不及预算目标的年份4 图3：2015、2019、2022和2023年财政收入未完成预算4 图4：财政减收年份调入其他预算资金和结转结余力度明显加大5 图5：2019、2022年税收减收，非税收入提高6 图6：2014、2020-2023年公共财政支出均未完成预算目标6 图7：一般公共支出可分为四大类支出类别9 图8：2022年社会文教支出占比44%，经济建设支出仅为29%9 图9：2020-2022年不同分项预算支出与实际支出之差10 图10：政府性基金中土地相关支出大幅减少10 图11：2020年开始专项债规模加速增长10 图12：2020-2022年政府性基金支出占比较高11 图13：2022年广义赤字相对预算赤字大幅扩张11 图14：2024年中央本级支出大部分用于政府类刚性支出11 图15：中央对地方转移支付规模超出中央财政收入11 图16：2022年一般公共预算支出央地分配情况12 图17：当前中央收入承压，但中央刚性支出保持强度13 表1：未完成经济目标的2022年财政支出同样未达目标8 1、看总量，全年财政缺口有多大？——或超2万亿 7月财政收支数据出炉，当前财政收支压力凸显。截至7月，全国公共财政收入负增，政府性基金收入大幅下滑，均与年初预算目标存在一定差距。全年压力究竟有多大？——我们测算全年财政收入较年初预算目标约有超2万亿缺口。 1、第一本账：收入完成进度偏低，预计全年缺口1.1-1.3万亿 （1）第一本账收入距完成目标有一定差距，缺口接近万亿。年初财政预算安排全国一般公共预算收入223950亿元，同比增长3.3%。而1-7月全国公共财政收入为 135663亿元，同比下降2.6%，较上年同比少增3671亿元。若①简单以当前增速外推全年收入增速，则相对于预算目标，公共财政收入全年缺口约为1.29万亿；②若根据每年前7个月的平均进度测算（近10年以来7月平均完成全年收入的63.7%）， 2024年全年收入预计为21.3万亿，则相对预算目标的缺口约为1.1万亿元。 图1：2024年前7月财政收入占全年收入比例在历史上偏低 68% 67% 66% 66% 64% 64% 64% 64% 64% 63% 62% 62%62% 63% 61% 61% 62% 62% 61% 61% 59% 69.0% 67.0% 65.0% 63.0% 61.0% 59.0% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 57.0% 数据来源：Wind、开源证券研究所；注：7月占比分母为预算总收入 （2）还有哪些年份未完成收入预算目标？ 全年未完成目标的年份：2003年以来，我国共有4次年度一般公共预算实际收入与预算收入存在差距，分别为2015、2019、2022、2023年，相应年份第一本账的缺口分别为2083、2118、6437、516亿元。 历史上全年弥补上半年财政缺口并实现目标仅有2次：前7月财政收入增速不及预算目标增速的年份有2009、2015、2019、2020、2022年。其中仅2009、2020年在后续月份增收加速，顺利完成预算目标。 2009年和2020年政策如何发力促增收：2009年延续四万亿刺激政策，在消费、基建投资等方面大力发挥财政撬动作用，辅以产业、货币端政策支持，助中国经济走出金融危机阴霾。2009年四季度开始，财政收入同比由负转正。 2020年受疫情影响，财政收入大幅下滑，中央发行1万亿抗疫特别国债、央行大幅降息，财政收入在下半年收窄降幅。且预算目标本就偏低，完成难度不大。 2024年下半年追赶全年收入目标有较大难度。一方面，2024年财政收入增速偏低与基数、去年翘尾效应等特殊因素有关；另一方面，当前税收减收是公共财政收入承压的关键原因。因此，若逆周期调控政策加码力度不足、效果仍不明显，年内追赶预算增速目标将有较大难度。即使下半年收入增速小幅提振，收入缺口或也接近1万亿元。 图2：前7月财政收入增速不及预算目标的年份图3：2015、2019、2022和2023年财政收入未完成预算 35.0% 30.0% 25.0% 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% -5.0% -10.0% -15.0% 1-7月收入同比增速年度收入增速目标 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 亿元 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 实际财政收入预算目标收入 数据来源：Wind、开源证券研究所数据来源：Wind、开源证券研究所 2、第二本账：土地收入下滑拖累上万亿，预计政府性基金收入缺口为1.3万亿 第二本账收入缺口约为1.3万亿。2024年政府性基金预算收入70802亿元，同比增长0.1%。而1-7月政府性基金收入仅完成预算目标的33%，收入同比下降19%，较上年同比少增5301亿元。若以当前增速外推，则全年约完成预算的81%，缺口在 1.3万亿左右。类似于2022年，当年收入仅完成预算的79%。与2023年相比，第二本账收入同比减少1.3万亿元。 总体看，2024年财政收入较预算的缺口或在2.3-2.6万亿之间（第一本账1.1-1.3万亿，第二本账1.3万亿），压力比2023年更大（不考虑收入总量，2023年两本账缺口约8000亿元），接近于2022年，2022年两本账与预算目标的缺口共计约2.7万亿。 2、寻方式，财政缺口如何弥补？——调入、减支、增赤字 历史上，由于经济下行导致的财政收入承压、无法完成预算目标的情况一般可以通过调入、减支、增赤字等方式解决。财政部在《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》中明确：如一般公共预算中若出现短收，“通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式弥补，如仍难以平衡，省级以上政府可以在报同级人大或其常委会批准后增列赤字实现平衡，市、县级政府可以向上级政府申请临时救助，并在下一年度预算中予以弥补”。 2.1、盘活存量财政空间 首先，加大中央预算稳定调节基金及其他预算资金、结转结余资金的调入力度。历史上减收压力较大的2015、2019、2020、2022、2023年，中央和地方财政从预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金，以及地方财政使用 结转结余资金规模显著增加，以确保收入总量完成预算目标，实现赤字平衡。其中，2019、2022年调入资金和使用结转结余资金超出年初预算值，表明在财政承压的年份下，会适当增加调入资金力度。这种办法能